明确协商民主在国家治理体系中的重要地位

张峰

提要：协商民主只有成为一种体系，才能形成合力，发挥整体效应。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，是一项实体性制度，还需要程序性制度来保障和实施。

党的十八大报告提出“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道”广泛协商，三中全会《决定》又增加了“基层组织、社会组织”作为协商渠道，旨在表明协商渠道的多样性。协商渠道的多样性，有助于在党的领导下，开展丰富多彩的协商活动，真正发挥出社会主义协商民主的优势。

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，着眼于发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，深刻阐述了有关社会主义协商民主的重大问题，就推进协商民主广泛多层制度化发展提出了许多新观点、新论断、新举措，构成了发展社会主义民主政治的一系列创新亮点。概括起来，主要是:

一、全面深化改革的总目标，明确了协商民主在国家治理体系中的重要地位

党的十八届三中全会的《决定》提出了全面深化改革的总目标:“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”对协商民主的重要地位，要放到这个总目标中来认识。

完善和发展中国特色社会主义制度，最重要的是完善和发展我国的社会主义政治制度，其中包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，丰富和拓展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内涵。《决定》又以“推进协商民主广泛多层制度化发展”，对发展社会主义协商民主作出了一系列制度性安排，必将大大推进社会主义协商民主制度的健全与完善。

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，通过改革和创新，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，就是坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。而协商民主就是能够起这样作用的民主形式。协商民主是一种求同存异的包容性民主，有利于政局的稳定，内在地蕴含着政治行为文明。实现国家治理体系和治理能力的现代化，不能不把发展协商民主作为重点。这便是《决定》在“加强社会主义民主政治制度建设”一部分用较大篇幅谈协商民主的重要原因。

二、我国协商民主特点和优势，展示了协商民主大有作为的光明前景

《决定》指出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”言语不多，内涵深刻，是对协商民主特点和优势的新概括。

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式。协商民主是哪里来的，既不是从外国搬来的，也不是我国封建社会留下来的，而是中国共产党长期追求和发展民主而创造的民主形式。中国共产党从成立之初就开始了协商民主的探索，其中最为成功的是抗日根据地的“三三制”政权建设。第一届全国政协的协商建国，标志着社会主义协商民主的形成。改革开放以来社会主义协商民主得到了广泛运用，并逐步完善为我国社会主义民主政治特有的制度形式。协商民主之所以能在我国产生并具有强大的生命力，也在于它有丰厚的文化土壤，体现了中华民族和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统。

协商民主是我国社会主义民主政治的独特优势。协商民主，有利于完善人民有序政治参与。发展社会主义民主政治，必须更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。协商民主，是人民参政议政的过程，能够广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，促成的决策能够达到多赢的结果，从而在增强社会活力的基础上保持社会和谐稳定。更重要的是，协商民主能够更好地体现人民当家作主。人民当家作主，就是人民是国家的主人，参与制定国家的大政方针政策，在国家的各项决策中起决定性作用。

协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。我们党长期形成的“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，是我们党的生命线和根本的工作路线。这一路线要求，党必须全心全意为人民谋利益，必须尊重人民的主体地位，必须广泛听取群众意见，必须调动人民的巨大力量。所有这一切落实到政治领域，就是广泛实行协商民主。

三、全社会开展广泛协商，展现了协商民主的广泛应用性

《决定》指出:“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这深刻揭示了发展协商民主的领导力量、协商的内容和基本原则。协商民主必须在党的领导下来进行。党的领导是发展社会主义民主政治的根本保证，也是协商民主形式健康有序运用的重要前提。协商民主是中国共产党长期探索形成的，党也必须善于运用协商民主来健全民主制度、丰富民主形式，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

协商民主的内容是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。经济社会发展的重大问题很多，涉及群众切身利益的实际问题也不少。这表明，凡是事关我国经济社会发展的重大问题，经济的、政治的、文化的、社会的、生态的问题，凡是涉及群众切身利益的实际问题，如教育、就业、收入、社保、医疗、住房、环保等，都需要通过民主协商来解决。协商内容的确定，很好地体现了党的十八大报告提出的一个重要要求:“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”

在全社会开展广泛协商。协商民主应用的领域非常广泛，要在全社会广泛推广协商民主这种形式，使民主协商蔚然成风，有利于增进全社会的共识，凝聚全体人民的力量。

坚持协商于决策之前和决策实施之中。这是协商民主的一个重要原则。决策之前进行协商，有利于集中民智，实现决策的科学化、合理化，使决策的效益覆盖全体社会成员。决策实施之中进行协商，有利于集中民力，使决策更加完善、更有执行力，解决决策实施中的具体问题。

四、协商民主体系建设，搭建了协商民主的广阔平台

《决定》指出:“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”这明确了协商民主体系的基本要求、协商渠道和协商类型以及决策咨询制度建设。

构建程序合理、环节完整的协商民主体系。健全的协商民主必须是一种体系。协商民主只有成为一种体系，才能形成合力，发挥整体效应。协商民主要成为体系，就必须程序合理，环节完整。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，但也是一项实体性制度，还需要程序性制度来保障、来实施。也就是说，要进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，使各种民主协商健康有序规范地开展起来。

协商渠道的多样性。党的十八大报告提出，“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道”广泛协商，《决定》又增加了“基层组织、社会组织”作为协商渠道，旨在表明协商渠道的多样性。协商渠道的多样性，有助于在党的领导下，开展丰富多彩的协商活动，真正发挥出社会主义协商民主的优势。

协商民主类别的丰富性。《决定》要求:“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”这里依据协商的不同领域划分了五种协商类型，蕴含着分类实施的要求。分类实施有助于明确各类协商的主体责任，便于实施。

着眼于建立健全决策咨询制度，加强中国特色新型智库建设，目的是更好发挥各种研究机构、学术团体、专家学者在改革决策中的积极作用。

五、发挥统一战线在协商民主中的重要作用，促进政党关系、民族关系的和谐

《决定》指出:“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”统一战线是夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝，无疑在发展协商民主方面具有重要作用。协商民主涉及到统一战线各领域，但最主要是两个领域:多党合作领域、民族关系领域。

中国共产党同各民主党派的政治协商。2005 年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，依据长期的民主协商实践，规范了中国共产党同各民主党派的政党之间的政治协商的主要形式、主要内容等。现在的主要任务是完善这种政治协商。重点是两个方面:一是增强协商的计划性和形式的丰富性，中共中央根据年度工作重点提出规划，并采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。在这个方面，我们党有丰富而成功的经验。这次三中全会的《决定》起草过程充分征求了民主党派的意见，就是一个典范。二是发挥好“直通车”的作用，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。

民族关系领域的协商。协商民主的一个重要原则是在尊重多数的基础上照顾少数。我国是一个多民族国家，55 个少数民族在总人口的比重仅为8.49%。协商民主有利于贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

六、发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，使之发挥示范带动效应

《决定》指出:“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”依据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而开展的人民政协的协商民主和多党合作的协商民主是社会主义协商民主的重点，必须加强而不能削弱。这不仅因为这是我国协商民主的发源地和充分应用的领域，也是因为只有做好了这些方面的协商，才能带动和促进协商民主在其他方面广泛运用。

发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用主要是四个方面:一是重点。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。主要是完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。二是增强协商的计划性。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。三是拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。全国政协已经开展的双周协商座谈会就是继承好传统、增加协商密度的好形式。四是发挥政协委员的作用，主要是健全委员联络机构，完善委员联络制度。

原载《人民政协报》2014年1月22日。

附：以《中共十八届三中全会<决定>关于协商民主的创新亮点》为题发表于《广州社会主义学院学报》2014年第1期的补充部分：

立法协商，人民代表大会制度与时俱进的着力点

《决定》不仅像党的十八大报告一样重申“国家政权机关”是协商渠道，并且又提出了“立法协商”这一重要概念，表明了人民代表大会制度与时俱进的一个着力点。人民通过选举、投票行使权利，即选举民主，和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商尽可能就共同性问题取得一致意见，即协商民主，是我国社会主义民主的两种重要形式。这两种民主形式分别以人民代表大会和人民政协为主要载体，但这并不是截然分明的分工，并不意味着人民代表大会这样权力机关只是实行选举民主（票决民主）。人民代表大会以选举民主（票决民主）为主要形式，但也有民主协商的环节。如表决前的审议活动：审议政府工作报告、审查计划报告、审查预算报告等。表决前的酝酿协商：酝酿协商全国人大常委会领导人的人选，国家领导人的人选，国务院领导人的人选等。还有立法前的协商：如建立立法论证听证制度等。特别是人大立法协商，是近年来我国协商民主实践的创造性发展。人民代表大会实行民主集中制，而协商正是民主环节的重要体现。只要经过充分的民主协商，才能通过票决集中起符合全体人民共同意志的决定。人民代表大会只有善于运用协商民主的形式，选举民主（票决民主）才能更有效、更可靠、更顺利。在这种意义上说，人民代表大会制度应是选举民主与协商民主的结合。

《决定》指出：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”。这实际上揭示了人大立法协商的具体要求。为了实现科学立法、民主立法，也有必要发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。中国共产党的重大立法建议，可以在人民政协进行协商；人民代表大会的立法草案，也可以先行委托人民政协开展协商。在这一方面，我国有成功的经验。毛泽东同志部就我国第一部宪法的起草指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。”

积极开展基层民主协商，使之成为基层群众自治的重要体现

《决定》指出：“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”选举民主要发展，主要是在基层运用，因此要健全基层选举机制。但基层民主更多的是运用协商民主形式，《决定》对此讲得很充分。上至国家层面的协商，中至各省市区县各区域的协商，下到基层的协商，凡属于人民最关心最直接最现实的利益问题，都可以进行协商，上下互动，左右相联，从而呈现多样化、立体化的格局。

党的十八大报告提出“积极开展基层民主协商”，《决定》提出“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”，是对改革开放以来我国基层民主政治建设新经验的充分肯定。目前，“协商民主”正在成为地方政府和基层组织民主管理、民主决策和民主监督的重要制度模式，在具体形式上多种多样，除了民主恳谈外，还有民主协商会、公民评议会、居民/村民代表会、听证会、公民陪审团、协商民意测验、法人论坛、集体工资协商等形式。基层民主协商是直接协商，是人民群众能直接感受的民主形式，要作为协商民主的重点而推进。这不仅能使人民当家作主在基层得到了丰富体现，而且也使基层群众自治制度真正得到落实。党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”而民主协商则是实现基层群众自治的重要体现。

作者简介：张峰，中央社会主义学院原副院长、教授，山东大学统一战线学博士生导师。

来源：学者张峰公众号

编辑：董小参

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