关于人民政协是专门协商机构的论断，是习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想的重要方面，是对党的历代中央领导集体关于人民政协协商功能思想的继承和创新。充分发挥人民政协作为专门协商机构的作用，要发挥政协协商的专业性、常态化、高质量发展的特点和优势，统筹推进政协协商与其他各协商渠道协调发展。
一、关于人民政协协商功能认识的深化历程
中共中央领导集体关于人民政协协商功能的认识，先后有“各党派的协商机关”“民主协商机构”“专门协商机构”三个提法，适应了不同历史时期我国社会主义民主政治建设的需要，反映了我们党对人民政协性质作用的认识不断深化。
第一个提法：人民政协是“各党派的协商机关”。这是适应新中国成立初期发展多党合作事业、重点开展各党派协商的需要而提出来的。一届全国人大召开后，毛泽东同志指出：“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”“人民代表大会是国家权力机关，有了人大，并不妨碍政协进行政治协商。政协是各党派的协商机关。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”毛泽东同志明确把人民政协叫做“各党派的协商机关”，并认为其作用是协商新中国的大事，这既是对人民政协协商建国历史功绩的肯定，也对人民政协的政党协商功能的确认。1949年9月中国共产党同各民主党派、无党派民主人士一道，召开中国人民政治协商会议第一届全体会议，以协商方式凝聚各方力量建立了新中国，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一新型政党制度的确立。人民政协也因之而成为我国新型政党制度的载体，成为政党协商的基本组织形式。新中国成立初期，有过中共中央领导人直接与民主党派中央领导人进行协商座谈的个别事例。如1953年9月7日毛泽东同志约请陈叔通、黄炎培、李济深、章伯钧等十位党外人士谈话，就工商业的社会主义改造直接协商。但这种协商并无制度性规定，并且也不以政党协商的名义召开。这一时期政党之间的协商主要是在人民政协来进行。这也是一届和二届全国政协七年时间召开常委会议多达96次的一个重要原因。这一时期，许多后来被列为政党协商内容的事项都是在政协协商的。如中华人民共和国宪法草案，中华人民共和国婚姻法，中央人民政府委员会历次会议的重要议案，在正式通过前都经过人民政协协商。新中国进行的一切重大运动，颁布重要政策法令都经过全国政协全体会议或常务委员会扩大会议协商。政府有关部门也经常把政策、法令、条例送到政协全国委员会有关各组进行研究讨论。中央人民政府关于部门的变更增减也预先提到政协常委会协商。可以说，这一时期人民政协切实发挥了作为各党派协商机关的作用。
第二个提法：人民政协是“民主协商机构”。这是适应改革开放后发扬民主协商精神、在政治体制上不断进行创新的需要而提出来的。邓小平同志着眼于实现社会主义的现代化，提出在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并认为人民政协“体现我们党历来主张的民主协商精神。”江泽民同志进一步提出人民政协是“民主协商机构”：“人民政协作为民主协商机构和统一战线组织，继续在国家政治生活中发挥重要作用。”胡锦涛同志重申这一提法，并要求“各级党委和政府要结合自身实际，把作出重大决策前进行民主协商作为重要民主程序切实搞好。”提出这一新概念的主要原因在于人民政协的协商已不限于各党派的协商，而是更大范围的协商，要放到我国政治体制的格局中来认识。这就涉及到政协与人大、政府的关系。江泽民同志指出：“人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用，它与人大、政府互为补充、相辅相成。在我们这个幅员辽阔、人口众多、多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、人民团体和各界人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这样一种政治体制集中体现了我国广泛的人民民主，对于我们实现决策科学化、民主化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策贯彻执行，都具有十分重要的意义。”这里明确表达了先在政协协商、然后人大决策、再由政府执行的思路，是我国政治体制的重要创新。
第三个提法：人民政协是“专门协商机构”。这是适应十八大以来健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的需要而提出来的。以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义协商民主建设，作出协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势的重大判断，把握协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现的基本定性，部署推进协商民主广泛多层制度化发展的战略任务，使得协商民主以前所未有的规模和力度蓬勃发展起来。正是在这样的背景下，习近平总书记不仅重申党的十八大报告提出的“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，而且创造性地提出“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”。这一新提法突出了人民政协在发展社会主义协商民主中的重要作用。在我国，协商渠道是多种的，但专门协商机构只有一个，就是人民政协，这赋予了人民政协更大更多更高的协商职责。人民政协在推动协商民主广泛多层制度化发展、在实现国家治理体系和治理能力现代化的作用是不可替代的。
二、人民政协作为专门协商机构的特点和优势
人民政协既然是专门协商机构，那么就必然具有相对于其他协商渠道的特点和优势。概括起来说，主要是专业性、常态化、高质量三个方面。
一是专业性。这是指人民政协专门从事协商活动的业务水平。专业性是任何一门科学都具有的。早在1945年5月党的七大毛泽东同志就提出“统一战线是一门专门科学”。习近平总书记在中央统战工作会议上也指出：“统战工作是一门科学，没有很强的业务水平和工作能力是做不好的。统战干部要深入学习党的统一战线理论和方针政策，精通统一战线历史，做到心明眼亮，同时还要广泛学习各方面知识，掌握统战工作的个中门道，善于处理各种复杂敏感问题，努力成为行家里手。”协商民主是实现党的领导的重要方式，人民政协作为专门协商机构，也同样要成为一门专门科学，同样需要很强的业务水平和工作能力。人民政协之所以是专门协商机构，乃在于集协商、监督、参与、合作于一体，将协商民主贯穿于履行全部职能的全过程。政治协商是协商，民主监督是协商式监督，参政议政是协商议政。只有抓住协商这个关键环节，使之成为履行职能的基本方式，才能做好人民政协的各项工作。人民政协要发挥作为专门协商机构作用，就要在把握协商规律的基础上，切实加强制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈等机制，显示出自己的专业性特点。“天下难事，必作于易；天下大事，必作于细。”协商活动是一种充满政治智慧的复杂活动，不是容易做好的，需要有高超的专业化水平。为此，就要发扬习近平总书记所倡导的“钉钉子”精神，在精细化上下功夫，认认真真、扎扎实实搞好每一项协商活动，以实实在在的协商成果显示人民政协作为专门协商机构应有的水平来，同时也为其他协商渠道开展协商活动起到典型引路的示范效应。
二是常态化。这是指人民政协专门从事协商活动的频繁程度和密度。与其他协商渠道不同，政协协商不是阶段性的，而是长期性的；不是临时性的，而是经常性的。人民政协作为专门协商机构的这一特点，决定了人民政协要加强协商的计划性、避免协商的随意性。习近平总书记指出：“有事要商量、多商量，不能想起了、有空了、拖不过去了才协商。”这实际上是指出了协商活动中存在的一个突出问题，即往往取决于主要领导人的兴趣和空闲，成了随意性的应景运作。解决这一问题的根本之策在于加强协商的计划性和协商计划实施的刚性。政协年度协商计划是党委会同政府、政协制定的，由党委常委会议专题讨论并列入党委年度工作要点，特别是“对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施”的规定，强化了政协年度协商计划的重要作用。政协协商的常态化，也意味着协商活动的频繁程度加大，也就是党的十八届三中全会《决定》所要求的“增加协商密度”。政协的协商活动如果每年只搞那么几次，就很难说是专门协商机构。十二届全国政协在继承优良历史传统的基础上创新出“双周协商座谈会”新的协商平台，五年期间共举办76次双周协商座谈会，其深刻意义不仅在于以“小题目作大文章”，选择切口小、内容具体、针对性强、社会关注度高的问题议深议透，而且在于以“高密度显新作为”，破解了“月主席、委常委、年委员”的协商参与度不高、社会影响力不大的难题，开创了政协协商常态化发展新局面。
三是高质量。这是指人民政协从事专门协商活动应有的成效。中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济基础决定上层建筑，必然对我国上层建筑各方面提出高质量的要求。党的十九大报告提出新时代党的建设总要求，其中就包括“不断提高党的建设质量”。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，其协商工作也要实现高质量发展。在协商活动中，高质量体现为协商实效。习近平总书记多次要求，人民政协要“提高协商实效”，明确要求：“协商中不要各说各话、流于形式，要有互动、有商量，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。”政协协商实现高质量发展，就要聚焦党和国家中心任务，坚持以人民为中心的发展思想，就改革发展稳定重大问题，特别是事关人民群众切身利益问题进行广泛协商，做到政治协商聚焦大事、参政议政关注实事、民主监督紧盯难事，建真言、谋良策、出实招。就要把好协商各个环节的质量关。如政协全体会议协商是政协最重要的协商活动，大会发言社会影响大、覆盖面广，要完善大会发言遴选机制，提高发言质量。提案办理协商是政协特色的协商方式，提案质量高低具有决定性意义，要严格立案标准，增加集体提案比重，提高提案质量，防止“雷人”提案出现。做好党委和政府委托政协开展的重大课题调研和邀请委员参与的重大项目研究论证，也是一种协商活动，要集中优势资源，发挥委员主体作用，形成整体合力，提出高质量的意见建议。只有以“工匠精神”把这些环节的工作做实、做细，人民政协才能不断提升协商质量、提高协商实效，发挥出作为专门协商机构的作用。
三、人民政协作为专门协商机构对其他协商渠道的支持配合
构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展，是社会主义协商民主建设的战略任务，需要统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。人民政协既然是专门协商机构，不仅自身的协商工作要搞好，而且还要支持和配合其他协商渠道，共同做好发展社会主义协商民主这篇大文章。
政协协商对政党协商的扩展延伸作用。在我国，政治协商有两个范围：一是中国共产党同各民主党派的的政党协商，二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的政协协商。二者同属于政治协商的范畴。但就协商主要内容而言，政党协商是中共的重要会议决定和重要文件，宪法和重要法律的修改建议，国家领导人的建议人选等，集中于政治性议题；政协协商是国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等，更多的是社会性议题。正是在这个意义上，习近平总书记说：“政治协商，主要是中国共产党同民主党派协商。”协商民主是中国共产党执政和决策的重要方式，就发挥中国共产党作为执政党领导核心作用和各民主党派作为参政党的参政作用而言，政党协商不能不在各种协商渠道中居首要地位。但这并不意味着政协协商的地位降低，恰恰相反，正是在协商内容上与政党协商有所区别，政协协商才有了新的更大的用武之地。政党协商的特点是小规模、高层次、专题性，而政协协商的特点则是大规模、广范围、综合性。两种方式既互不代替，又互为补充。有些协商议题，如经济社会发展的长期战略、重大利益关系的调整、人民群众普遍关心的重大社会问题等，不是在小范围的政党协商可以解决的，需要在更大范围征求意见并形成共识，这就需要发挥更广泛的政协协商作用。中共各级党委可以就这些问题委托人民政协继续进行更深入的承接协商，条件允许并且无保密性要求亦可直接将政党协商议题在政协的政党界别中进行更大范围的继续协商，从而使得政协协商对政党协商起到拓展延伸的作用。
政协协商对人大协商的配合完善作用。人大协商是各级人大在依法行使职权的同时在重大决策之前根据需要进行的协商，重点是立法协商。人大协商与政协协商的内在联系在于我国的“两个制度安排”：人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，人民政协是具有中国特色的制度安排。体现在组织架构上是我国已经形成并行之有效的“两会”制。我国“两会”制不仅不是甚至根本不同于西方式的议会“两院”制。人民政协不是参议院，没有立法职能，更不是权力机关，不是西方那样的分权机构。但这并不妨碍人民政协通过协商议政方式支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。邓小平同志曾经指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”只要我们坚持一院制的方向，更多地考虑人民政协对人民代表大会的支持配合作用，就能够避免“两院制”的问题。立法协商是人大主导的协商，并且要有人大来组织，这一点是必须明确和坚持的。但人民政协在立法协商上决不是无事可做。从历史上看，人民政协参与立法协商有非常成功的先例。毛泽东同志曾评价说“宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的”。一届全国政协对宪法草案的讨论，共进行40天，参加者500多人，开会260次，提出意见和疑问除重复者外，达3900多条。民主党派领导人李济深说:“这个宪法草案是由中共中央提出初稿”。“经过政协全国委员会和各地方的详细讨论，充分地吸收了各方面代表人物的意见，公布后还要在全国人民中展开广泛讨论；经全国人民代表大会通过，就要成为我国有史以来的第一个宪法。从这一个宪法的产生过程，也说明了它深刻的民主性。”从现实上看，近些年来，一些地方党委制定的政治协商规程或意见明确把拟提请地方人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规（草案），列入党委在政协同各民主党派和各界代表人士政治协商的主要内容，并且在人民政协开展了一些地方性法规立法协商工作，为在国家层面人民政协开展立法协商积累了实践经验。十八届四中全会《决定》提出的“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”，应该得到认真贯彻执行。具体到政协立法协商，主要把握三点。一是政协一切立法协商活动都经过中共党委领导核心来实施。由中共党委责成人大党组就立法事项在政协进行协商，政协立法协商意见经中共党委批转人大党组研究，政协不与人大发生直接的横向关系。这既能保证党对立法工作的统一领导，又能对人大和政协关系进行有力协调，使政协在立法协商中发挥应有作用。二是把重点放在法律法规起草环节中的协商。人民政协的立法协商不是法律法规通过和批准环节中的协商，而主要是法律法规起草环节中的协商。许多法律法规的起草是由政府部门负责的，政府起草一些重要法律法规的过程中，视情可在政协听取意见。三是要加强政协立法协商队伍建设，充分发挥社会和法制委员会作用，对全国人大常委会、国务院及其有关部门委托政协讨论的法律、法规和有关问题进行研究讨论，提出修改意见和建议。人民政协虽不立法，但要议法，为全面推进依法治国作出应有的贡献。
政协协商对政府协商的支持辅助作用。政府协商是围绕有效推进科学民主依法决策而开展的行政协商。政府开展行政协商，如重大行政决策听证等，近些年有一些新的创造，取得了一定的成效。但政府单独开展行政协商又有一定的局限性，如协商机制的缺乏、协商范围的偏狭、协商对象的难确定、协商形式的简单化等。人民政协是专门协商机构，政府可充分利用人民政协协商平台，合作甚至委托人民政协开展政府协商事宜，形成政府协商和政协协商双赢的局面。具体来说，一是政府参与政协年度协商计划制定，提出政府协商议题，重点议题可由政协与政府及有关部门沟通后提出。对政府来说，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。对政协来说，要在政府重大决策形成过程中及时组织协商活动，并将协商成果送政府及有关部门。二是政府领导及部门负责人参加政协协商活动，包括出席政协全体会议，参加界别联组和委员小组讨论，应邀出席议政性常务委员会会议、专题协商会，参加双周协商座谈会，直接听取协商意见。三是完善政协协商成果采纳、落实和反馈机制。对政协协商形成的视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等成果，政府领导要作出批示。建立和完善台账制度，把提案办理纳入政府年度督查计划，办理结果逐步向社会公开。四是做好政府委托政协开展的重大课题调研和邀请委员参与的重大项目研究论证工作，向政府提供政协委员高质量的意见建议。
政协协商对人民团体协商的组织指导作用。人民团体协商是围绕做好新形势下党的群众工作而开展的协商，目的是更好组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求。2016年《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确要求：“按照协商于民、协商为民的要求，拓宽人民团体参与政治协商的渠道，规范人民团体参与协商民主的内容、程序、形式。”人民团体与人民政协有着十分密切的联系，人民团体是人民政协的组成单位，有的群团是统一战线的组织形式，政协委员中也有相当大比例是人民团体的代表人士。因此，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确要求：“政协要充分发挥人民团体及界别委员的作用，积极组织人民团体参与协商、视察、调研等活动，密切各专门委员会和人民团体的联系。”具体来说，一是人民团体提出的协商议题列入政协年度协商计划，政协认真落实安排相关协商活动。二是重视发挥人民团体界别作用，密切政协各专门委员会与人民团体等界别的联系，积极组织人民团体界别委员参与协商活动，及时向有关部门反映其提供的相关信息和意见建议。三是支持人民团体围绕涉及所联系群众切身利益的问题独立开展协商活动，人民政协给予业务上的指导。另外，按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》关于人民团体“积极发挥对相关领域社会组织的联系服务引领作用”的要求，可让人民团体类界别尽可能多地覆盖各类社会组织，积极开展社会协商活动。
政协协商对基层协商的促进推动作用。基层协商是基层组织为更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定而开展的民主协商。协商民主大发展，基层协商是重点。习近平总书记指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”开展基层协商，党的基层组织和群众自治组织的作用很重要，人民政协也要发挥应有作用，而且人民政协本身也有反映社情民意、协调利益关系而工作向基层下沉的需要。这种双向需求的聚合，既为提升基层协商水平创造了有利的条件，也为人民政协解决下不着地问题提供了重要契机。政协协商对基层协商的促进推动作用，主要表现为两种方式。一是组织化方式。适应基层统战工作的需要和基层协商民主发展的需要，鼓励和支持人民政协建立街道乡镇政协组织形式或派出机构，与基层党组织和政府共同组织基层协商活动。二是参与化方式。可动员市县政协委员参与和指导基层协商民主工作，镇（街道）级层面以市级及以上政协委员为主，村（社区）级层面包括辖区内的上级政协委员。在基层协商实践中，既要让人民群众感觉到政协离自己很近，也要让人民政协在基层群众中接地气。
政协协商对社会组织协商的引导规范作用。社会组织协商是为发挥社会力量在管理社会事务中的作用而开展的协商。社会组织作为协商渠道，有利于改进社会治理方式，激发包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织活力，建立社会参与机制，协调社会关系，解决社会问题。但社会组织的作用又有一定的复杂性。习近平总书记指出：“我们要发挥社会力量在管理社会事务的作用，因为有些事情是政府管不了也管不好的，可以让群众依法实行自我管理、自我服务，同时也要加强对各类社会组织的规范和引导，特别是要注意防范一些别有用心的人打着社会组织的旗号干非法勾当。”因此，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对社会组织协商的要求是：“探索开展社会组织协商。坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务。”在引导和规范社会组织协商方面，人民政协可以发挥重要作用。人民政协虽然没有社会组织界别，但政协委员中有相当比例是社会组织的代表人士，这是人民政协的独特优势。在全国政协十二届三次会议上俞正声同志曾提出：“要进一步适应经济社会发展和统一战线内部结构变化，探索新的社会组织等参加政协活动的方法途径。”具体来说，一是在政协的有关界别中充实进社会组织的代表人士，使其将内部协商中反映社会组织成员的利益诉求带到政协进行协商。二是政协组织的各种协商活动特别是双周协商座谈会注意吸收社会组织的负责人参加，以更为全面地反映社会各方面人民群众的意见。三是人民政协的各界别和专委会要加强与相关社会组织的联系，渗透其中并进行一定的协调，引导它们依法开展协商活动，凝聚力量、形成共识。
（作者：中央社会主义学院原副院长、教授）
注：原载《中国政协理论研究》2018年第4期。
来源：学者张峰公众号
编辑：陈欣然
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