社会主义革命和建设时期人民政协性质和作用

张 峰

一届全国政协代行全国人民代表大会职权，在我国政治生活中发挥着重要作用。在过渡时期对资本主义工商业进行社会主义改造的过程中，全国政协给予密切配合。1953年9月8日，一届全国政协第四十九次常务委员会扩大会议召开，讨论国家资本主义问题。9月12日，参加政协常委扩大会议的人又列席中央人民政府第二十四次会议。1954年8月23日，一届全国政协第五十九次常委会召开，讨论《公私合营工业企业暂行条例（草案）》。该条例经政务院223次政务会议通过。1954年12月30日至1955年1月5日，根据周恩来指示，召集出席二届政协一次会议的63名工商界委员、中央各有关部门负责人、出席扩展公私合营工业计划会议的各省、市代表共130余人举行座谈，讨论陈云代表中共中央和国务院提出的关于国家在社会主义改造中调整工商业公私关系的方针政策。

人民政协积极参与宪法的起草和讨论工作。1954年3月16日，一届政协全国委员会常委会第53次会议研究组织宪法草案的准备工作。会议决定邀请各民主党派、人民团体的负责人和各界人士组成17个小组，讨论宪法草案初稿。1954年3月23日宪法起草委员会第一次会议决定，在最近两个月内完成对宪法草案初稿的讨论和修正。讨论除由宪法起草委员会全体会议进行外，并合同政协全国委员会进行分组讨论，同时分发各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织讨论。

政协全国委员会对宪法草案的讨论，从3月25日至5月5日，共进行40天，参加者500多人，开会260次，平均每组开会15次，最多者达20多次。各组发言热烈、认真，提出意见和疑问除重复者外，达3900多条。各地中共党委组织各方面人士进行的讨论，共计有8000多人参加，共提出5900条意见。关于人民政协在宪法起草的协商中的作用，毛泽东评价说：“各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。”

1954年9月第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开，标志着全国政协代行全国人民代表大会职权结束。接着就开始筹备第二届全国政协。1954年11月3日政协全国委员会工作会议讨论筹备第二届政协问题，议定：关于修改政协组织章程的工作，一致同意不必另写共同纲领，在政协组织章程前面加总纲一章。关于第二届全国政协的参加单位，一致同意定为29个，即11个党派，17个团体以及特别邀请人士。

11月23日，毛泽东审阅修改周恩来报送的《中国人民政治协商会议章程（草案）》。毛泽东将序言中的“新民主主义革命斗争”改为“反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的伟大的革命斗争”。这个改动规避了“新民主主义”的提法。在“中华人民共和国宪法已经颁布”之后，毛泽东加写：“中国人民政治协商会议共同纲领的基本内容已经列入宪法，这个共同纲领已经为宪法所代替。”这个改动意味为共同纲领作为临时宪法的使命结束。

12月4日，一届全国政协常委会第62次会议召开，讨论三个文件：中国人民政治协商会议章程（草案）；中国人民政治协商会议第一届全国委员会的工作报告；中国人民政治协商会议第二届全国委员会委员名单。周恩来就其中几个有关的重要问题作了说明。一是人民政权职权的变化，“全国人民代表大会已经召开，人民政协不再代行全国人民代表大会的职权，但政协作为人民民主统一战线的组织仍将存在，今后还要继续发挥统一战线的作用。”二是全国政协层次发生的变化，“由原来的政协全体会议、全国委员会、常务委员会三层，改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。地方委员会也是两层，即地方委员会全体会议和常务委员会。”三是政协参加单位。根据协商的结果，参加政协第二届全国委员会的有11个党派、17个团体和特邀代表。11个党派是中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、无党派民主人士、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、中国新民主主义青年团。17个团体是中华全国总工会、农民、中华全国民主妇女联合会、中华全国民主青年联合会、合作社、中华全国工商业联合会、中国文学艺术界联合会、自然科学团体、社会科学团体、教育界、新闻出版界、医药卫生界、对外和平友好团体、社会救济福利团体、少数民族、华侨、宗教界。与一届政协不同的是，“区域和军队不再作为参加政协的单位。因为全国人民代表已经由地区产生，可参加全国人民代表大会。军队是国家的军队，受国家的指挥，也不需要作为政治团体参加政协。”也就是说，人大由区域代表所组成，政协由界别委员所组成。四是政协委员的代表性。这次全国委员会名单的人数、代表性、范围都比上届政协有所扩大，能够想到的都尽量包括进去了。全国人大代表绝大多数没有参加政协，558名委员名单中，除兼人大代表的131人外，其他也都是各方面有代表性的人物。政协委员的包容性很大，由此也会引起争议。他就此解释说：“有人批评政协名单里面什么人都有，我觉得好处就在这里。政协不是一盆清水，如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人，只要他拥护宪法，立场站过来，我们就欢迎。”

1954年12月19日晚，毛泽东邀请各民主党派负责人和无党派民主人士在中南海颐年堂座谈，发表关于政协的性质和任务的谈话。这次谈话集中表达了以毛泽东为核心的中共中央领导集体关于人民政协的制度设计。毛泽东主要阐述了以下问题。

一是全国人民代表大会召开后人民政协存在的必要性问题。毛泽东指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”

二是人民政协的性质问题。毛泽东指出：“主要的问题是政协的性质问题，是国家机关还是人民团体？”他通过与人民代表大会的比较，指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这么看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”政协的性质是什么？他指出了两点。首先，政协是统一战线组织。“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”其次，政协是党派性的协商机关。“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”特别是后一点，为改革开放后党中央把人民政协明确为“民主协商机构”、进而明确为“专门协商机构”奠定了理论基础。

三是人民政协的任务问题。毛泽东提出了五项任务，并且作了深刻阐述：（一）协商国际问题。像过去的抗美援朝，现在的美国占领台湾问题，包括将来如发生外国侵略等，都需要商量。“这一条有很多文章可做，有些人大常委会不好做，国务院做不完，要由政协来做。”（二）协商候选人名单。“对全国人民代表大会代表和地方同级人民代表大会代表的候选人名单以及政协各级委员会组成人员的人选进行协商，它有这个权利。全国人民代表大会的代表是人民选举的，但各党派、团体要先进行协商。”这实际上就是选举民主与协商民主相结合的问题。（三）提意见，也就是进行协商。毛泽东提出：“国家各方面的关系都要协商。国民党的参议会才是投闲置散、虚应故事的，我们的政协是有事情做的。”“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”（四）调整关系。“协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系。”“看来内部关系要经常调整，政协要负担起这个任务。”（五）学习马列主义。他主张政协章程总纲中不要加上“学习毛泽东思想”，因为如果把毛泽东思想同马列主义并提，有人会以为是两个东西，发生误会。他强调：“学习是自愿的，不能强制。对马列主义有的人信得多，有的人信得少，比如有的政协常委他只爱国，不愿学习马列主义，也没有办法。要提倡努力改造思想，三勤夹一懒。”

四是关于政协组织的上下关系。毛泽东提出：“政协组织的上下关系，不成为领导与被领导的关系，究竟如何搞，还要创造经验。”基于这一认识，《政协章程》第七条规定：中国人民政治协商会议全国委员会和各级地方委员会对下一级地方委员会是指导关系。

五是运用统一战线武器的意义。毛泽东指出：“为了实现国家工业化和社会主义改造，一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民主阶级各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础，但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样动员起来的力量就会更多了。”

1954年12月21日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议开幕，毛泽东主持会议。会议听取陈叔通作第一届全国政协工作报告，章伯钧作关于中国人民政治协商会议章程（草案）的说明，周恩来作政治报告。周恩来就人民政协工作指出：“今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。”12月25日，全国政协二届一次会议闭幕。毛泽东被推举为名誉主席，周恩来当选为主席。

二届全国政协成立后，毛泽东继续重视发挥政协的协商作用。1955年1月10日，毛泽东审阅修改中共中央关于统一战线工作的指示稿，就协商会议召开的次数提出：“这种对重大问题的协商会议每年至少要有四次，即平均每季有一次；此外还应有一些对若干个别问题的协商会议。”按照毛泽东的指示，二届全国政协配合党的中心任务，就一些重大问题进行协商。如1954年5月关于是否举行大赦的协商。1956年初全国政协二届二次会议关于以和平方式解放台湾的协商。1956年8月经政协常委座谈会协商发表各民主党派各人民团体为支持埃及宣布苏伊士运河公司收归国有的联合声明。1957年10月关于全国农业发展纲要的协商。1957年10月关于文字改革的协商。

最重要的是关于筹备召开三届全国政协一次会议的协商。1959年4月11日第二届全国政协常委会第54次会议协商产生第三届全国政协委员1071人。4月15日，毛泽东主持召开最高国务会议第十六次会议，讨论国家机构领导人员候选人和政协全国委员会领导人员候选人名单。毛泽东说：国务院的组成，人大常委会的组成，政协的组成，旧的大体不变，增加了一些人，这都是经过考虑的，也许有不妥当的，也许有想得不周到的，可以提意见，可以改变。在第三届全国政协委员中，有些是著名的右派分子，如章伯钧、罗隆基、章乃器等。这体现了毛泽东关于政协要有左、中、右的主张。周恩来后来也说：“对右派，还要给他们工作，还要容纳在统一战线之内，有的还在政协嘛。”

1959年4月17日—29日，中国人民政治协商会议第三届全国委员会第一次会议在北京举行。出席会议的委员有911人。这次会议开创了一个先例，全体政协委员列席第二届全国人民代表大会第一次会议。会议选举周恩来为第三届全国政协主席，彭真、李济深、郭沫若等14人为副主席。选举毛泽东继续担任政协全国委员会名誉主席。

三届全国政协期间，正值我国发生严重经济困难，需要发扬民主、团结党外人士共渡难关。1962年3月23日至4月18日第三届全国政协第三次会议召开，全体与会人员列席了第二届全国人民代表大会第三次会议，听取了周恩来总理关于国内外形势和政策的政府工作报告。在二十多天的会议中，有二百多位委员发言，提了四百多件提案。4月18日，全国政协主席周恩来在上讲话，提出“政协要多组织一些调查研究工作。”在调整阶段，政协更需要多知道实际情况。政协应该到农村和城市去进行调查研究工作，这样政协的座谈会、报告会就有生动的事例来讨论，就能够产生一些提案、意见和建议，使得各方面的力量都动员起来。就共产党在政协的领导问题，周恩来提出：“在政协里边，在我们个人的来往当中，没有领导与被领导的关系，只有领导机关和政策才是代表领导的。”周恩来还强调共产党员多交党外朋友，说：“每个共产党员都得有几个党外朋友来往，可以多交新朋友，也可以有些固定的朋友，能够反映一些意见，敢于提出意见的。”并且说：“他敢于提出不同意见，敢于批评对方的短处，习惯了就不是畏友而是诤友了。”“诤友”概念的提出，形象地表达了中国共产党与民主党派互相监督的深刻内涵。

来源：学者张峰公众号

编辑：董小参

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