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党的十八大以来，党中央提出加强社会主义协商民主建设的一系列新思想、新论断、新部署，结合我国理论界关于社会主义协商民主研究的理论成果，形成社会主义协商民主建设的基本思路。党的十九大报告指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”并且强调：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”依据这一基本精神，我们可以把社会主义协商民主建设的基本思路概括为：以解决协商民主建设中存在的突出问题为导向，以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，以推进协商民主广泛多层制度化发展为途径，构建中国社会主义协商民主体系。

一、社会主义协商民主建设过程中存在的突出问题解析

党的十八大以来，社会主义协商民主建设形成高潮，并取得了明显的成就。但在理论和实践上也存在一些突出问题，影响和制约社会主义协商民主的健康发展。概括起来，主要有以下三个方面：

（一）认识的不全面问题

对协商民主的认识不全面问题，主要是不把协商民主当作民主的一种形式。

在我国“协商民主”的概念形成较晚。在我国理论界，主要是对2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出的“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”进行简要概括才提出来的，正式写进中共中央文献则是在2012年中共十八大报告中。在国际上，尽管上个世纪80年代，西方学者已经提出了“deliberative democracy”（直译“审慎民主”），但将其翻译成“协商民主”也是进入新世纪后的事情。因此，“协商民主”作为民主的基本形式之一，长期未成为广泛的共识。一谈到民主，人们想起的还是“选举”。由于不把协商民主当民主的认识比较普遍，导致一些人对改革开放以来我国协商民主实践取得的重大进展视而不见，认为我国的政治体制改革停滞不前。导致在民主政治建设过程中不重视民主协商活动，协商民主建设未广泛开展起来。中央社会主义学院“推进协商民主广泛多层制度化发展”课题组进行的问卷调查显示，被访者所在地方的中共党委对协商民主的领导和重视程度：认为很好的仅占9.7%，较好的占33.7%，一般的占41.1%，不好的占10.5%，很不好的占5.0%。

这种不把“协商民主”当作民主形式的认识，有其历史的原因，与“民主”一词的本意有关。“民主”（Democracy）一词源于希腊文。古希腊的历史学家希罗多德在《历史》一书中第一次提到了“民主”（demokratia），该词由demoe即“人民”和kratos即“权力”、“统治”、“治理”这两个词根合成，基本含义是“人民的统治”。长期以来，一直认为选举是民主的基本形式，甚至是唯一形式。这种认识从最早的雅典民主一直延续到了现代。西方政治学家基本上是这样认为的。例如，约瑟夫·熊彼特认为：“民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票而取得做决定的权力。”亨廷顿认为：“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”乔·萨托利也认为：“民主是择取领导的竞争方法的副产品，竞争的选举产生民主。”当然，这种观点现在也受到了挑战，例如，英国前首相布莱尔曾发表的文章，标题就是：《民主已死？——真正的民主体制不仅仅是赋予民众投票权》。

协商与民主相结合，或者说把协商作为民主的一种形式，完全是现代的事情。在这一点上，西方左翼政治学家功不可没。上个世纪80年代，西方发达国家出现了一种“deliberative democracy”，其本意是“审慎民主”，中央编译局将其翻译为“协商民主”。这种译法是这个词汇具有的含义之一，与我国早已有的协商民主实践相照应，易于为我国读者所理解接受，自然有其道理。但由此也造成了一定误解，似乎西方国家早就有协商民主，并引起了对“协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式”这一判断的质疑。为此，有必要作些澄清。西方左翼学者提出“审慎民主”是为了弥补西方代议制民主存在的弊端，而非创造出一种新的民主形式来取而代之。西方“审慎民主”研究目前还主要处于理论上的探讨，远未达到付诸实践程度，更未形成制度性的规定。它和我国大力发展的社会主义协商民主不可同日而语。当然，我们也要看到，西方“审慎民主”理论热的出现，客观上展现了协商民主有可能作为一种新型民主潮流而出现的趋势。西方学者关于“审慎民主”的许多研究成果，特别是程序性设计方面，对于我国加强协商民主建设有一定的借鉴意义。

在对协商民主的认识上，不把协商民主当民主是主要的倾向，但同时也存在着相反的另一种倾向，把协商民主理解成民主的唯一形式。造成这种理解的原因之一，是对“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”的误解。之所以说协商民主是中国独特、独有、独到的，旨在强调协商民主产生于中国的历史必然性，并不能理解为协商民主是民主的唯一形式。民主的实质是人民当家作主，为了保证和支持人民当家作主，就必须保障人民享有广泛而持续的政治权利，使人民不仅有进行民主选举的权利，也要有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利，并且要避免投票后就进入休眠期的形式主义问题。按照我国宪法规定，公民的基本政治权利主要是两个方面：一是选举权和被选举权，二是言论、出版等方面的自由。前者涉及到选举民主，后者涉及到协商民主。公民言论自由在很大程度上表现为人民在协商活动中的表达权，并且具有持续性直接性的政治参与特点。因此，发展人民民主，选举民主和协商民主两种形式都需要，不能只把选举民主当民主而排斥或低估协商民主的作用，也不能因为今天重点发展协商民主就将其当作民主的唯一形式而忘记发展选举民主的任务。事实上，协商民主与选举民主（或票决民主）一般都不是独立存在的，而是相互结合的，并且只有在结合中才能发挥其应有的效力和作用。

二、发展的不平衡问题

尽管党中央一再要求“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，但协商民主的发展却很不平衡。协商民主的7个主要渠道，政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，由于主要职能不同和发育成熟程度不同，开展协商活动呈现出很大差别。

开展协商活动最多最好的是两个传统的协商渠道，即政党协商和政协协商。在中央社会主义学院以民主党派和无党派人士为主要对象的问卷调查中，有94%的人曾经参与过民主协商。其中，参加过政党协商的有166人，占31.2%；参加过行政协商的有157人，占29.5%；参加过政协协商的有322人，占60.5%；参加过社会组织协商的有99人，占18.6%；参加过基层民主协商的有151人，占28.4%。排第一、二位的是政协协商和政党协商。调查还显示，参与民主协商的主要渠道，有62.9%的被访者是通过政协，59.6%的被访者是通过民主党派，11.1%的被访者是通过商会或社团，10.5%的被访者是通过工商联，还有15.3%的被访者是通过其他渠道。

政府协商是围绕有效推进科学民主依法决策而开展的行政协商，也是开展协商活动比较多的协商渠道。在中央社会主义学院的问卷调查中，近30%的受访者参加过行政协商，有较高比例，排序第三。政府协商之所以能够开展起来，关键在于对行政协商的重要性有比较广泛的共识。有80.1%的被访者认为“行政协商是政府科学决策的必要前提”，有77.8%的被访者认为“行政协商是建设法治政府和服务型政府的必然要求”。而认为“行政只能协调，不能协商”仅有6.7%的被访者，认为“行政协商可有可无”仅有2.5%的被访者。当然，对政府协商的成效也不可高估。特别是政府独立开展的协商活动如价格听证会，多以“造成价格上涨”而收场，饱受诟病。关于当前行政协商运作不佳的主要原因，54.6%的被访者认为是政府操控性太强，42.5%的被访者认为是政府不重视，37.7%的被访者认为是协商主体不明确，18.3%的被访者认为是公众没有参与热情。这些意见大体能够反映群众对政府协商的看法。

人大协商是各级人大在依法行使职权的同时在重大决策之前根据需要进行的协商，这种协商实践虽然早已有之，但用“人大协商”的概念进行规范，则是2015年年初下发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次提出的。由于人民代表大会是我国的立法机构，人大协商的特色和重点是立法协商。因为立法协商很有争议，也就很难开展起来。在中央社会主义学院的问卷调查中，对于人民政协是否有必要参与立法协商，有45.4%的人认为“非常有必要”，46.9%的人认为“有必要”，合计超过90%。但在实践中政协参与立法协商却很难落实。“立法协商”是中共十八届三中全会《决定》提出来的，要求“深入开展立法协商”。中共十八届四中全会《决定》提出：“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。2015年3月全国人大修订《立法法》，听取意见的范围已不明确包括人民政协、民主党派。此事在政协委员、民主党派中引起了强烈的不同反映。作为立法机构的人大和作为专门协商机构的政协各执一词，都有道理。人大方面认为，我国不搞“两院制”，人大是我国的立法机构，如果在立法问题上要同政协协商，政协也就有了立法权，成了第二院。政协方面认为，人民政协是我国专门协商机构，立法协商是要健全立法机关和社会公众沟通机制，连普通群众都参与，为何不可以听取政协意见。这个问题怎么解决？我们的看法是，人大的立法事宜可以不必把听取政协、民主党派意见作为必经环节，但政党协商和政协协商中则应有立法协商。中共中央历次下发的关于统一战线和多党合作的重要文件都明确规定中国共产党同民主党派的政治协商的内容包括“宪法和重要法律的修改建议”。例如2015年5月下发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定政党的协商内容有：“宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议”。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也可以受中国共产党的委托开展立法协商工作，或者责成人大党组就法律法规修改听取政协意见。

基层协商是基层组织为更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定而开展的民主协商。近些年来在一些地方搞了起来，形成了个别先进典型。这是一种可喜的现象。但我们也发现，这些在一定意义上说是自发搞起来的民主协商活动，存在着上无指导无所依归，傍无借鉴孤掌难鸣之类的问题。基层协商较为普遍开展起来，主要是集中在个别省份，如浙江、四川，就全国来说远未大规模地开展起来。在中央社会主义学院的问卷调查中，被调查者所在城市社区（乡村）经常开展民主协商的占24.5%，偶尔开展的占44.0%，没有开展的占16.9%，不知道的占14.4%。这大体能够反映出全国的状况。超过75%的人认为，协商民主在中央国家层面开展的最好，省市层面次之，县区层面略差，社区乡镇基层最差。原因是多方面的。有76.8%的人认为我国发展基层民主协商的关键是党和政府的重视，65.4%的人认为关键是协商制度的制定和贯彻，50.1%的人认为是群众的协商民主意识，还有27.9%的人认为是人民政协的作用。为促进基层协商民主发展，2015年7月中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，但由于这个文件的起草者和实施主体是民政部门，实际上并未得到重视，没有发挥应有的指导作用。根据中央社会主义学院课题组的实地调查，目前基层协商民主开展比较好的地方，主要是两个部门发挥了较大作用：一是党委统战部门，一是人民政协。适应大统战的工作新格局，基层统战越来越重要，需要找到一个新的抓手，这就是基层协商民主建设。人民政协虽然没有基层组织，但人民政协本身也有反映社情民意、协调利益关系而工作向基层下沉的需要，开展基层协商民主也有很大动力。近些年来，适应基层统战工作的需要和基层民主协商发展的需要，一些地方已经进行了设立街道乡镇政协组织的试点，对于这种探索应当给予鼓励支持，待取得成功后加以推广，让人民政协也在发展基层民主协商中发挥应有的作用。

人民团体协商是人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，围绕做好新形势下党的群众工作开展的协商。但人民团体的协商实践从未不是独立开展的，一般说来是纳入人民政协协商来进行的。独立的人民团体协商可以说还没有全面开展起来，很难用好坏来评价。因此，搞好人民团体协商，要注意发挥人民政协的作用。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出：“政协要充分发挥人民团体及界别委员的作用，积极组织人民团体参与协商、视察、调研等活动，密切各专门委员会和人民团体的联系”。

社会组织协商在我国是一个新事物。社会组织是指经各级民政部门登记注册，在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调等作用的非营利性组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位。社会组织协商包括内部和外部协商两个方面，内部协商是社会组织成员通过意见表达机制来凝聚力量、形成共识，外部协商是通过与政府的沟通协调机制反映民情、协同治理。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，越来越多地要交由社会组织承担，因此要发挥其在沟通、对话、谈判、调解中的协商渠道和平台作用。目前，社会组织协商也未独立开展起来，一般来说都是参与了政府的行政协商。据中央社会主义学院课题组问卷调查，参加过社会组织协商的有99人，占18.6%，23.4%的被访者通过社会组织推荐获得协商机会。这大体上能反映出全国的总体情况。随着社会组织在我国经济社会发展中的作用越来越大，社会组织协商也被重视起来。但如何开展，还需要进行深入的研究。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的征求意见稿，曾将社会组织协商单独作为一个部分，但在讨论过程中大家普遍认为这方面的经验不多也不成熟，遂将这一部分简化为一句话，附在基层协商之后，提出的要求是“探索开展”。

三、实践的不深入问题

协商民主较之于选举民主（票决民主），其特点就在于具有更大的复杂性，不能简单地“一投了之”，而有必要反复讨论、反复沟通，取得共识后方可实施。正是在这个意义说，协商民主是优质民主，体现着复杂性思维。因此，对协商民主的要求更高。

但在协商民主的实践过程中，存在的突出问题是质量不高的问题。在中央社会主义学院的问卷调查中，被调查者对其参加过的协商活动进行评价，平均分为58.9分，尚不足60分，而满分是100分。具体来说，对参与过的协商的质量，24.8%的被访者认为“有一定质量，且质量在不断提高中”，24.6%的被访者认为“有协商总比没有协商好，从这个意义上说，协商还是有一定意义的”，有19.5%的被访者认为“流于形式、没有实际意义”，13.2%的被访者认为“有协商，无结果”，12.2%的被访者认为“场面会多，没有实质内容”，5.7%的被访者认为“有协商，无民主”。总的说来，约有半数的协商民主参与者承认已开展的协商民主有一定质量，但也有半数的参与者对协商民主的质量明确表示了不满意。

人民政协协商是我国协商民主的主干部分，相对其他协商渠道来说是做得比较好的。但参与协商者还是表示了不满意。在问卷调查中，关于人民政协作为协商民主的重要渠道，认为它作用发挥很好的仅占16.0%，认为一般的占61.7%，认为不太好的占18.1%，认为没有发挥作用的也占4.1%。关于人民政协的政治协商最需要改进的地方，有53.8%的人认为是“协商成果的应用”，15.8%的人认为是“协商程序的合理”，15.6%的人认为是“协商形式的改进”，14.8%的人认为是“协商内容的丰富”。

政党协商是中共各级党委直接开展的与各民主党派和无党派人士的政治协商，一般来说也是做的比较好的。但在问卷调查中，仅有40%的被访者对政党协商的现状表示满意。具体来说，对于中国政党协商的现状，39.7%的被访者认为“有政党协商，且发挥了重要作用”，52.2%的被访者认为“有政党协商，但没什么用处”，3.2%的被访者认为“无政党协商”，4.8%的被访者表示不清楚。关于当前政党协商存在的最大问题，45.1%的被访者认为是政党之间地位不平等，42.6%的被访者认为是政治协商程序不规范，12.3%的被访者认为是民主党派能力不适应。政党协商是执政的中国共产党与作为参政党的民主党派之间的协商，发挥好民主党派的作用至关重要。但在问卷调查中，关于参政党在当前政党协商中的实际地位，仅有18.7%的被访者认为“能够与执政党进行有效协商，并取得良好效果”，63.4%的被访者认为“虽然是政党协商的主体之一，但协商基本上是被动的，取得效果有限”，15.5%的被访者认为“虽然参政党是政党协商的主体之一，但基本上没有多少机会参与政党协商”，2.5%的被访者表示不清楚。针对这些突出问题，关于政党协商的努力方向，就要是像习近平总书记所要求的，协商首先要有诚意，认认真真、满腔热情听取意见和建议，要避免协商的随意性，不能想起了、有空了、拖不过去了才协商。其次，要完善政党协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制，增加讨论交流的平台和机会。再次，协商中不要各说各话、流于形式，要有互动、有商量，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。

协商民主质量不高的问题在其他协商渠道也有所反映。例如，有超过75%的人认为，协商民主在社区乡镇基层开展的最差。64.9%的被调查者认为协商民主和老百姓的生活关系很密切，承认基层协商民主的重要性。关于如何发展基层协商民主，有76.8%的人认为发展基层民主协商的关键是党和政府的重视，65.4%的人认为关键是协商制度的制定和贯彻，50.1%的人认为是群众的协商民主意识，还有27.9%的人认为是发挥人民政协的作用。对于基层社会协商最亟需解决的问题，53%的人认为是“协商主体的平等性”，13.6%的人认为是“协商主体的言论自由”，8.7%的被访者认为是“协商议题的广泛性”，24.7%的被访者认为是“维护群众利益”。关于当前行政协商最需要解决的问题，42.1%的被访者认为是完善相应法律制度，24.9%的被访者认为是协商过程公开透明，15.8%的被访者认为是建立专门执行机构确保协商结果的落实，13.0%的被访者认为是建立协商章程，仅有4.2%的被访者认为是加强党委领导。62.3%的被访者认为行政协商的实施有必要纳入法治程序，25.4%的被访者认为行政协商的实施应接受公众和媒体及社会力量的监督，9.6%的被访者认为行政协商的实施应作为行政部门绩效考核的一部分，仅有2.6%的被访者认为行政协商的实施不必纳入法治程序。至于人大的立法协商、人民团体和社会组织的社会协商，基本上没有相对独立地开展起来，自然也就谈不上提高质量的问题。

注：因微信公众号格式所限，引文注释从略。

来源：张峰等著《推进协商民主广泛多层制度化发展研究》，人民出版社2021年版。