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在我国，一谈到协商民主，人们一般都会想到人民政协。这不仅是因为社会主义协商民主是伴随着人民政协的产生而产生的，是随着人民政协的发展而发展的，也是因为人民政协不仅是社会主义协商民主的重要渠道，而且是专门协商机构。发展社会主义协商民主，无疑要把人民政协摆在极其重要的位置。习近平之所以在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中用了一半的篇幅阐述社会主义协商民主，党的十九大报告之所以将人民政协列入“发挥社会主义协商民主重要作用”条目重点阐述，正是基于这样的原因。推进协商民主广泛发展，要进一步完善政协协商。主要集中在以下三个方面。

一、推动政协协商向社会协商转型发展

政协协商虽然属于政治协商的范畴，但回顾政协协商内容的演进过程，我们可以清楚地看到从政治协商向社会协商变化的历史性的趋势，新的生长点形成。

一届全国政协代行人民代表大会职权，协商的内容完全是政治性的，是名符其实的政治协商。如第一次全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》；决定了新中国的名称为中华人民共和国，确定了国歌、国旗。选出中央人民政府主席、副主席，以及中央人民政府委员。第二次会议原则通过《中华人民共和国土地改革法草案》，通过了国徽图案。第三次会议作出关于中央人民政府各项工作报告的决议。

1954年全国人民代表大会召开后，全国政协代行人民代表大会职权结束，作为统一战线组织继续存在。人民政协仍然承担政治协商的职能，按照毛泽东、周恩来同志的设想，政协协商的内容主要是三个方面：一是协商国际问题。二是协商候选名单。三是重大立法建议的协商。但从执行的实际情况看，这些协商并没有很好地开展起来。这一时期，由参加政协全国委员会的中国共产党、各民主党派、各人民团体所派的代表及政协全国委员会常务委员为主体举行的时事政治座谈会，即“双周座谈会”，成了政协协商的主要形式，协商议题较为广泛，已不是严格意义上的政治协商，开始具有了社会协商的色彩。

改革开放以后，人民政协的政治协商职能首先得到恢复。1989年1月七届全国政协常务委员会四次会议通过《中国人民政治协商会议关于政治协商、民主监督的暂行规定》，正式把政治协商、民主监督明确为人民政协的主要职能，第一次明确了政治协商的主要内容包括：“国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”协商的内容非常广泛，不仅有政治协商的内容，而且有社会协商的内容。

1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》下发后，政党协商相对独立地开展起来，政协协商的内容也就开始发生重大变化。经过不断调整，两个范围的政治协商的内容最后以中共中央两个5号文件确定下来。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定的中国共产党同各民主党派的政治协商的内容，如中共的重要文件，宪法和重要法律的修改建议，国家领导人的建议人选，关于推进改革开放的重要决定等，都是严格意义上的政治协商的内容。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定的人民政协政治协商的主要内容，如国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等，已经比较宽泛。从表面上来看，政党协商的内容翔实而具体，政协协商的内容空泛而单薄。但深层次的问题是政协的协商已经发生了从政治协商向社会协商的深刻变化。

政协协商内容的变化，体现了社会主义协商民主的发展方向，是人民政协可以更有作为的地方。党的十八届三中全会《决定》提出的“在全社会开展广泛协商”，是广义的“社会协商”，是社会主义协商民主的发展方向。随着协商民主在各协商渠道蓬勃开展起来，过去一些由人民政协所承担的协商活动可能主要由其他协商渠道来做，政协协商确有一个重新定位的问题。把政协协商的内容概括为政治经济社会发展重大问题、关系人民群众切身利益实际问题、统一战线内部共同性问题，可以同其他协商渠道相区别，突出重点，又同其他协商相配合，找到自己的用武之地。为此，就要把握社会协商的特点，更好地把政协协商活动开展起来。

其一，社会协商具有广泛性特点。这种广泛性主要表现为协商议题的广泛性，经济的、政治的、文化的、社会的、生态的，凡属国家经济社会发展中存在的问题，都是可以协商的。社会协商的这一特点既使政协协商区别于其他协商渠道的协商重点，如政党的政治协商，人大的立法协商，政府的决策协商，人民团体的权益保障协商，基层组织的民生问题协商，又与其密切相关，起到积极的参与和推动作用。广泛性还体现为协商参与者的广泛性。人民政协由社会各界代表人士所组织，在这个意义上说，人民政协是一个协商平台，可以起综合性的作用，实现人民的广泛参与。理解了这一点，那种把人民政协当作协商方的所谓“协商主体”的想法也就能够得到克服了。

其二，社会协商具有务实性特点。社会协商的内容是社会问题，问题之所以是社会的，概因其具有普遍性，是老百姓所关心的事关自己切身利益的实际问题。正因为如此，社会协商必须讲究务实，不能玩些“假大空”之类的东西。协商必须真协商，就必须是实实在在的，而不是做样子，要使协商真正对党和政府优化决策起作用。人民政协的协商，要以此为目的，在力求实效上下功夫。如果能够做到这一点，那种把政协协商当作清谈、不说白不说、说了也白说的现象也就存在不下去了，人民政协在人民群众中的代言人形象也树立起来了。

其三，社会协商具有不确定性特点。真正的协商应该是有分歧、有争议、有矛盾的问题的协商。如果大家的意见都是一致的，协商也就没有必要的。当前我国社会利益多元化、思想观念多样化，这就决定了协商的过程既是集思广益的过程，更是包容差异的过程。要想事事都有一个一致性的结论，既不现实，也不可能，在社会协商的过程中尤其如此。社会协商不同于政治协商，不一定非要统一思想，作出决定。尊重多数、照顾少数是一个规则。赞成性的意见要听，反对性的意见更要听。是非公论，要让群众和历史去评说。理解了这一点，那种认为人民政协的协商像权力部门的决定一样有权威的想法也就不会提出了。

人民政协的协商正在从政治协商向社会协商转型，这是一个我们不能不承认的客观事实，也是解决许多关于政协协商上的认识问题的钥匙。但由于社会协商的概念要比政治协商宽泛，因此也是把政治协商包括在内的，如国家大政方针的协商仍是政协协商的重要内容。正因为如此，人民政协的协商仍然可以叫做“政治协商”。但一定要清楚，不能奢望像政党协商一样，有那么具体而明确的文件、法律、人事的协商内容。集中精力把社会协商搞好，人民政协的协商民主同样前途光明。

注：因微信公众号格式所限，引文注释从略。

来源：张峰等著《推进协商民主广泛多层制度化发展研究》，人民出版社2021年版。