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摘要：作为发展全过程人民民主的重要实践形式,人民政协协商民主具有过程完整性、主体广泛性和领域全面性的显著优势,有利于在运行程序方面实现“全链条”人民民主,在参与主体方面实现“全方位”人民民主,在内容领域方面实现“全覆盖”人民民主,发挥着扩大有序政治参与、促进科学民主决策、广泛凝聚共识力量等重要作用。

关键词：全过程人民民主;社会主义协商民主;人民政协协商民主

习近平总书记指出:“全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”社会主义协商民主是全过程人民民主的重要实践形式,也是中国特色社会主义民主政治独有的民主形式,与选举民主相互补充、相得益彰,共同推动全过程人民民主的发展。在协商民主诸渠道中,人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是唯一将协商民主贯穿履职全过程的渠道,在落实全过程人民民主的全链条、全方位和全覆盖中具有独特优势。在长期的协商实践中,人民政协建立起较为完备的协商制度体系、组织架构、运行机制和专业队伍,积累了丰富的协商经验,把发扬民主、科学决策的过程与凝聚共识、汇聚力量的过程有机结合,丰富了民主的形式、拓宽了民主的渠道、提升了民主的品质。

习近平总书记强调,评判一个国家民主不民主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权。人民政协协商民主不是间歇性、阶段性的,它不仅参与选举环节,而且在选举之外通过常态化和制度化的运行,深深嵌入中国特色社会主义民主政治的全过程,保障了人民群众广泛持续参与国家和社会事务管理的权利。根据民主活动的实践逻辑,全过程人民民主包括宏观的民主运行过程和微观的政策过程。在宏观层面,政协协商贯穿民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五大环节,拓宽了民意表达的渠道;在微观层面,政协协商将民主机制嵌入政策过程的各个阶段,极大地提高了党和政府决策的科学性和民主性。

(一)持续参与民主环节,畅通民意表达渠道

人民当家作主的社会主义民主在本质上要求人民对公共生活全过程参与“,全链条”人民民主强调的就是民主过程的完整性和人民参与的持续性,从而有效避免了西方选举民主制度下所形成的民主真空期。依托专门机构开展的人民政协协商民主是具有持续性、常态化和专业化特征的民主形式。经过70余年的发展,人民政协构建起健全的协商民主制度体系,包括协商内容、平台载体、组织运行、质量评价、能力提升和工作衔接等系列程序机制,能够综合运用各种履职形式,在全年组织各类调研、视察、提案和反映社情民意工作,在联系界别群众、呈现各社会阶层要求方面发挥着基础性作用,极大地满足了全过程人民民主不断拓宽政治参与渠道、丰富政治参与形式的需要。

搭平台和建渠道是人民政协最主要的特色。除全体会议外,人民政协每年定期或不定期举办各类专题协商会议、提案办理协商会、远程协商会、界别协商会等,形式灵活、密度较大,构建起多层次、体系化、高效运行的协商议政格局,拓宽了选举之后人民参与政治生活的渠道。第十三届全国政协委员刘佳义曾评价,人民政协将打造一个永不闭幕、全方位、多层次的协商平台。全国政协在过去5年围绕推动高质量发展“、十四五”规划制定和实施等问题协商建言、开展监督,举办专题议政性常委会会议、专题协商会、双周协商座谈会等超过100场,收到2.9万多件提案,编报各类社情民意信息9000余期。其中,双周协商座谈会是彰显人民政协专门协商机构性质的制度化平台,以规格高、频率高、周期稳的显著优势,成为实现全国政协协商议政经常化的特色制度。在全国政协双周协商座谈会的示范带动作用下,各地方政协陆续建立起双周协商会(天津市政协、北京市海淀区政协等)、月度协商会(山东省政协、陕西省政协等)和双月协商会(济南市政协、青岛市政协等),努力在完善协商形式、增加协商密度、提高协商质量等方面有所成效。

凭借健全的协商制度和多样化的协商平台,人民政协协商民主全面融入选举、协商、决策、管理、监督的民主全周期之中,在国家公共权力和公民社会之间架起沟通的桥梁,使人民的政治参与活动不受时间与空间限制。在民主选举中,中国共产党与各民主党派通过人民政协这一平台对党和国家领导人员的建议人选进行讨论和协商,就候选人员的确定形成最大共识;同时,政协主席、副主席、秘书长和常务委员经政协全体会议选举产生。在民主决策中,人民政协坚持协商于决策之前和决策实施之中,有利于消除意见分歧、减少决策失误、增强决策执行效果。在民主管理中,各治理主体通过人民政协的各类协商平台充分表达意见与诉求,有利于提供更加优质的公共产品和公共服务,推进国家和社会治理现代化。在民主监督中,各界别委员依靠其真知灼见和社会影响力,通过提意见、建议和批评的方式,对中国共产党和党政机关的工作进行协商式监督,有效填补了党纪、法律和行政监督的盲点。

(二)完整参与政策过程,推进科学民主决策

政策过程民主化是发展全过程人民民主的主要着力点,人民能在多大范围和深度上参与和影响政策过程,越来越成为判断一个国家民主化水平的关键标准。有学者将中国的决策方式概括为基于协商的“共识型”决策过程,即吸纳利益相关群体、专家学者、社会大众等的广泛参与,在磨合互动中达成共识。人民政协协商民主拒斥独断专行,为政策的各个利益相关方平等参与到决策环节提供制度化渠道,尊重理性,信息对称,在反复讨论、论证之后做出决策,从而有效防止决策的随意性、短视性和盲目性,使人民民主落到实处。

一项完整的公共政策的逻辑过程通常包括政策制定、政策执行、政策评估和监督等环节。整体来看,政协协商形式不一、程度不同地参与了政策过程的各个环节,在提高决策科学化、民主化水平和推动政策有效落实等方面显示出独特的优势。我国早在2006年便将“在决策之前和决策执行过程中进行协商”的原则写入《关于加强人民政协工作的意见》,这意味着协商民主开始全面纳入政府决策的程序,不再是倡导性的,而成为制度性规定,为落实全过程人民民主提供了重要保障。

首先,议程设置是公共政策中纷繁复杂的个体利益聚合为公共利益的关键环节,关系到什么样的问题能够被界定为政策问题,以及最终进入到政府决策议程的政策问题能否真正体现民意。从政策过程的视角来看,全过程人民民主的一个重要特征便是“协商式议程设置模式”,即充分发挥人民政协联系广泛和上情下达的优势,在议程设置环节进行广泛协商和讨论,通过提案、大会发言和社情民意工作等形式,推动反映人民群众真实利益诉求的公共问题进入决策,实现议程设置民主化。以上海市“十四五”规划的制定为例,在议程设置和方案形成阶段,上海市政协广泛组织动员各界别委员、各党派团体参与协商议政和专题调研,先后召开调研座谈会90余场,围绕政策供给和政策需求的结合点形成了16个高质量成果,其中,政协委员提出的“土地集约高效利用”议题为市委、市政府谋划“十四五”大局提供了重要参考。

其次,在决策方案的形成阶段,人民政协具有较高的权威性、优越的智库优势和独特的建言“直通车”渠道,能够以《政协信息专报》等形式将政策建议直接报送到最高决策层;或通过搭建各类协商平台,利用现场交流影响和改变相关部门负责人的政策认知与偏好,使协商成果对决策产生实质性影响。以深圳市龙岗区政协为例,2018年,龙岗区政协委员的大会发言《优化龙岗营商环境,精准发力补足实体经济的关键短板》,得到了区政府的决策采纳,进而出台了《关于优化营商环境深入推进深圳东部中心实体经济高质量发展的意见》;在“推动落实‘强区放权’改革”的对口协商会上,区政协委员与37个单位进行交流协商,制作了长达十米的优化审批操作流程模拟图,得到区城市更新局等单位的积极采纳,把项目更新审批流程从460天压缩到319天。

再次,在决策方案的执行与评估阶段,通过协商式监督将协商延伸到政策执行环节,对决策的贯彻实施情况进行追踪了解,是政协协商的一大特色和优势。人民政协建立起协商成果采纳、落实和反馈机制,督促相关部门对未能采纳的协商成果及时给予说明,对已经采纳的协商成果主动跟踪了解办理情况,促进党委政府做好成果采纳转化的有关批办、交办、领办、督办、反馈工作。当前已形成特约监督员监督、民主监督小组监督、民主评议监督、专项民主监督等在实际工作中证明行之有效的监督形式,充分显示出政协协商在推进全过程人民民主中既关注过程又关注结果的重要优势。全国政协在“十四五”规划的开局之年制定出科学的民主监督工作计划,由12位副主席率队赴20个省开展民主监督性视察调研,根据“摸清实际情况———提出监督建议———反馈办理情况———补充了解情况”的思路进行协商式监督,形成民主监督报告10篇,提出意见建议47条,有关重点监督报告得到习近平总书记和中央有关领导的批示。

与代议制民主的参与主体仅限于少数政治精英不同,全过程人民民主视野下的政治参与强调主体的广泛性和多元性。“全方位”人民民主的主体既包括人民,也包括实施民主的相应机构,即民主在党委、人大、政府、政协等主要机构中的体现。一方面,人民政协协商民主具有代表性强、联系面广、包容性大的特点,不仅扩大了全过程人民民主的主体范围,还具有广泛凝聚人心的整合优势;另一方面,作为社会主义协商民主体系的“枢纽”,政协协商联通了政党协商、政府协商和人大协商,在推动党和国家机关协同运行方面具有显著优势。

(一)扩大有序政治参与,广泛汇聚共识力量

全过程人民民主在民主主体上具有极大的包容性和吸纳性,它不仅覆盖到最广泛的人民,而且在人民享有民主权利时没有设置财产、种族、民族、信仰等门槛,致力于处理好不同历史阶段的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系,最大限度地画出了同心圆。

从性质来看,最广泛的爱国统一战线组织是人民政协的基本属性,这一属性决定了人民政协具有鲜明的界别特色与广泛的委员构成,这也是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。当前,全国政协设有34个界别,囊括包含中国共产党在内的所有党派、主要人民团体、56个民族和五大宗教团体、港澳台同胞和归国侨胞的代表人物,以及文化艺术界、科学技术界、经济界、农业界、教育界、体育界等社会各界的代表人士,覆盖社会生活的所有方面,充分体现了“全方位”人民民主的优势。在委员构成上,全国各级政协70多万名委员中,民主党派和无党派人士等非中共委员占60%以上,体现出广泛的群众性和代表性,有利于最大限度将各族各界群众纳入民主过程。李维汉曾指出,政治协商作为实现我国人民民主的重要方法,其好处就在于“既能实现最大多数人民的民主权利,又能尊重占少数地位的人民的民主权利”。人民政协参与主体的广泛性,体现了中国共产党“人民至上”的价值追求,是全方位人民民主在协商民主实践中的具体体现。同时,作为统一战线的组织形式,人民政协还具有广泛凝聚共识的独特优势。习近平总书记指出:“人心向背、力量对比是决定党和人民事业成败的关键,是最大的政治。”共识越多,团结的程度就越深,形成的力量就越大。当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。面对严峻复杂的国内外形势,有效的民主政治应该通过制度的运行和民主程序,使民众围绕国家基本问题形成价值和利益的广泛共识,不断巩固共同的思想政治基础,形成海内外中华儿女心往一处想、劲往一处使的强大合力。

人民政协协商民主对全方位人民民主的发展,不仅在于扩大了民主参与主体,更在于对人心与力量问题的解决。它以协商聚共识、以共识固团结,通过建立包容、平等的协商讨论机制为不同观点的充分表达和深入交流提供了有效路径,不断消弭差异,塑造和强化人民的整体性,增强共同利益基础上的政治合力。具体来说,首先,人民政协的凝聚共识优势通过党对人民政协工作的全面领导以及人民政协党的建设工作得以实现。例如党委领导制定年度协商计划、党委常委听取政协党组工作汇报、党组成员开展思想政治引领工作等。其次,人民政协能够在协商议政和履职活动中加强思想政治引领,促进各党派团体、各族各界委员之间的思想沟通。具体包括在各类协商会议中、在视察和调研中、在监督过程中充分交流,在党组成员与党外委员的谈心谈话和走访活动中增进了解,在委员的自我教育与自我学习中打牢共同思想基础。如全国政协通过委员讲堂、委员宣讲团、委员读书活动等平台宣介“十四五”规划,凝聚和传播共识。再次,人民政协通过广泛协商面向社会传播共识,在润物细无声中做好统一思想、解疑释惑、理顺情绪、化解矛盾的工作。政协委员通过定期走访、结对联系、委员讲堂和委员接待日等形式,了解界别群众的思想状况,宣传解释党和国家的方针政策,把党的主张带到群众中去,真正把不同党派、不同民族、不同阶层、不同群体、不同信仰以及生活在不同社会制度下的全体中华儿女都团结起来。

(二)串联多元治理主体,推动各部门协同运行

在社会主义协商民主体系中,政协协商是唯一能够与其他协商渠道互动互构、产生有机联系的民主形式,发挥着示范引领作用。人民政协在履行职能的过程中,始终与党和国家机关的工作紧密相连,从立法、行政到社会生活,串联起政党治理、政府治理和社会治理的方方面面,推动了各部门紧密配合、协同运行,发挥了我国协商民主体系的整体效能,从而“全方位”地实现了人民民主。

在政协协商与政党协商的互动方面,作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,人民政协是我国唯一容纳所有党派参加且各党派以本党名义在其中活动的组织,具有鲜明的党派特色。在人民政协中,中国共产党同各民主党派就国家大政方针、经济社会发展的长期战略和人民群众普遍关心的社会问题等,进行大范围、广泛性和综合性的讨论。人民政协发挥桥梁纽带作用,促进了执政党与参政党的通力合作,有效避免了执政党缺乏监督或多党恶性竞争的弊端;密切了中国共产党同人民群众的联系,真正做到为人民执政、靠人民执政,保障人民当家作主。以全国政协双周协商座谈会为例,参会人员以政协委员中的民主党派成员和无党派人士为主,每个党派都代表各自所联系的群众,围绕现实生活中普遍存在但又不好解决的小切口问题进行深入协商。各党派成员在会前开展深入调研,于会上进行自由研判和观点交锋,提出的不少高质量建议都得到了中央相关部委的直接回应,发挥了重要的决策参考和凝聚共识作用。

在政协协商与政府协商的互动方面,新中国成立之初周恩来就曾强调“:人民政协全国委员会,便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针,都先要经过全国委员会协议,然后建议政府施行。”政府协商直接涉及广大人民群众最为关心的切身利益问题,人民政协通过对口协商、提案办理协商等渠道,加强与政府及相关部门的沟通联系,促进政协协商与政府的听证会、咨询会、恳谈会有效衔接,提高了政府决策的科学性与民主性,提升了政府治理的能力与水平。例如,在以“建筑工人工伤维权”为题的全国政协第21次双周协商座谈会上,人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安全生产监督管理部等国务院相关部门领导出席会议,就此前的调研问题与委员们展开深入讨论,最终四部门联合出台《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》,为解决工伤保险参保覆盖率低、一线建筑工人工伤维权能力弱等问题提供了切实保障。

在政协协商与人大协商的互动方面,一般而言,人大在立法、监督、重大事项决定、人事选举或任免等职权运作的每一个环节都有协商民主的程序设计。其中,立法协商是人大协商中最为重要的一项内容,也是人民政协参与最多的一项内容。各级人大高度重视政协组织和政协委员在立法过程中的重要作用,积极探索政协参与立法的实践机制,促进了立法质量和民生问题的改善。迄今为止,全国有20个省级和副省级市的协商规程明确规定,地方人大起草和修订过程中的重要地方性法规,应该纳入政协协商。在实践中,政协参与立法协商的路径通常有两种:一种是人大法制委员会或人大党组与同级政协社会与法制委员会或政协党组进行对接,委托同级政协组织开展立法协商;另一种是具有相关背景的政协委员通过列席人大会议,对重要法律草案和征求意见稿进行协商。如2022年1月,云南省政协社会和法制委员会就《云南省土壤污染防治条例(草案)》召开立法协商专家组座谈会,会上相关政协委员与法律专家就修改完善条例进行了充分的协商讨论,最终整理形成的立法协商反馈意见经由市政协办公厅报送到市人大常委会办公厅。

全过程人民民主既体现为“无时不在”,也体现为“无处不在”。人民有序政治参与的广度和深度是衡量民主绩效的重要标准,人民政协协商民主有利于推动全过程人民民主在横向上实现参与领域的全覆盖,在纵向上实现参与层级的全覆盖,满足了人民群众不同层次、不同方面和不同角度的民主需求。

(一)协商领域广泛,拓宽民主覆盖广度

在横向上,领域全面性意味着人民政协的协商议题不止涵盖政治生活,还涉及经济、文化、社会、生态等国家治理的方方面面,兼顾宏大叙事与微观事务,大到国家立法、小到邻里之间的矛盾纠纷,政府工作和选举民主难以持续覆盖的部分议题,人民政协都能通过灵活的协商形式进行全方位、经常性的协商,推动事关人民群众切身利益问题的解决。以十三届全国政协举办的64次双周协商座谈会为例,议题覆盖“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的方方面面,有“增强对外贸易综合竞争力”等经济议题28项“,加快发展普惠托育服务体系”等社会议题15项,“推进城镇污水处理提质增效”等生态环境议题7项“,提高涉外执法司法质效”等法律议题9项,“深化‘一带一路’创新合作”等政治议题5项。内容广泛的议题设置充分体现了政协协商围绕党和国家发展大局的中心任务,以人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题为导向,协商于民、议政为民,最大化实现了“全覆盖”人民民主。

全国政协在制定年度协商计划时便重视协商议题的选择,形成了一整套科学合理的操作流程,从而保证议题确立的民主性和议题覆盖的广泛性。每年年初,政协全国委员会听取各专门委员会、党派团体、地方政协以及主要新闻媒体的选题建议,同时利用网络向社会公众广泛征集选题。在汇总各方面意见的基础上,由全国政协党组研究提出重点协商议题安排,办公厅起草年度协商计划草案,按程序提请主席会议审议后报中共中央审定。地方政协在选题方面注重把握事关群众切身利益的小切口问题,通过“党政交题、委员荐题、各方征题、政协选题”的多途径联动,将协商议题聚焦于基层党委和政府工作的要事、民生改善的实事和社会治理的难事。如宁波市鄞州区政协推行从群众中获得选题的“开门选题”模式,将调研作为拟定协商议题前的必经环节,深入社区、农村发现事关群众切身利益的选题,围绕生活垃圾分类、养老服务品质提升、农村饮用水安全等议题开展“请你来协商”民情恳谈会。

(二)协商层级完整,拓展民主覆盖深度

“全覆盖”人民民主还体现为对不同层级的覆盖,既包含国家形态的民主,也包含社会层面的民主。人民政协在长期的实践探索中建立起全国、省、市、县四级完整组织体系,从建国之初国家决策层面的“高层协商”不断向下延伸。20世纪80年代末90年代初,一些县级政协组织陆续在乡镇设立政协联络处或政协工委。2003年5月,天津市河西区正式在街道设立政协委员活动组,并在社区建立政协委员社区联络站,形成了区、街道、社区三级政协组织网络。自此,政协协商下沉到群众一线,逐渐发展为适用于各个层级的普遍民主形式,为推进全过程人民民主奠定了组织基础。在国家层面,全国政协建立起越来越完备的协商制度体系和运行程序,以制度化渠道让各界别委员充分表达利益诉求;在城乡基层社区等社会层面,地方政协根据党中央的指导方针,与基层协商有效衔接,结合各地实际在有条件的乡镇(街道)设置派出机构或建立相关机制,拓宽了基层人民的政治参与渠道,体现了人民群众的主体地位,发挥了人民群众的首创精神,促进了“全覆盖”人民民主的纵深发展。

习近平总书记指出:“要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商。”协商民主是党的群众路线在政治领域的运用和体现,在各项决策过程中,凡涉及人民切身利益的问题主要发生在基层。近年来,我国改革进入攻坚区和深水区,各种不确定因素增多,各类风险交织,往往呈现出牵一发而动全身的特点,这些问题与矛盾在基层表现得尤为突出。与全国和省级政协相比,基层政协具有同人民群众直接对话的特点和优势,更能直观感受到社会矛盾的演化,处于践行和发展全过程人民民主的最前沿。因此,政协基层组织以解决问题和化解冲突为导向,广泛参与解决与人民群众息息相关的矛盾纠纷和民生问题,邀请利益相关群众直接参与协商对话,发挥着扩大基层有序政治参与、培育理性包容的公共精神、实现社会关系动态平衡等重要作用,打通了协商民主的“最后一公里”。

党的十八大以来,人民政协通过延伸机构、创新履职载体、促进界别合作等灵活多样的形式,不断介入基层治理。首先是建立各具特色的平台模式,或加入基层社区搭建的协商平台中。如济南市政协创建的泉城“商量”平台,从市、区(县)、街(镇)三级政协系统,到部分委员企业、有条件的社区等,建立“商量工作室”260多个,构建起“122+N”的年度协商格局,基本做到一月一专题、月月有商量。其次是政协委员以个人身份深入基层群众,开办“委员社区讲堂”,创建“委员会客厅”等。如深圳市政协在半年时间里举办133场“委员讲堂”,通过动态的共识传播,改变了政协协商集中在上层精英、局限在办公大楼的传统做法,使政协委员与人民群众贴得更近。地方政协开展的各类协商实践,打通了政协协商与基层协商有效衔接的主动脉,畅通了委员参与基层社会治理的毛细血管,真正做到了商量得真、商量得实、商量得好,使得全过程人民民主在基层生根发芽。

民主不仅是理念、价值和制度,更是根植于社会生活的实践。全过程人民民主贵在“全过程”这一鲜明的实践指向。它超越了“非全过程民主”在时间上的割裂、内容上的缺失以及环节上的间断,通过系统的制度安排和可操作的实践路径,将人民持续且完整的政治参与落到实处。这既是对社会主义民主真实性、广泛性、有效性优势的集中概括,也是对我国现实政治实践的目标要求。全国各地如火如荼进行的人民政协协商民主实践为推动全过程人民民主的发展积累了鲜活的经验,但也一定程度上存在着协商式监督不被重视、基层政协人员力量不足等问题,这些是未来人民政协深化专门协商机构建设需要着力提升的方向。新时代更好地发挥政协协商在发展全过程人民民主中的独特优势和重要作用,需要立足专门协商机构的性质定位,把丰富协商平台载体作为重要依托,扩大群众有序参与作为着力重点,健全协商民主体系作为制度支撑,为全面展示我国全过程人民民主的优越性作出政协贡献。