统一战线语境中的民主监督:概念、政策和实践

作者简介：

邱永文，中国人民大学法学博士，中央社会主义学院统战理论教研部副教授，主要从事统一战线、多党合作和民主党派等相关领域的教学和研究工作。为山东大学统一战线学研究生开设《中国共产党统一战线史》课程。

在我国的多党合作制度框架下, 民主监督是民主党派和无党派人士的基本政治职能之一, 是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本功能和内在要求, 是社会主义政治文明的重要体现。充分发挥民主党派和无党派人士的民主监督作用, 不仅是社会主义政治文明发展进步的必然要求, 而且对于完善中国特色政党制度, 推动民主党派和无党派人士的自身建设具有十分重要的意义。

一、民主监督的渊源和内涵

2016年12月6日, 习近平在党外人士座谈会上强调:长期以来, 各民主党派同中国共产党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共, 履行民主监督职能, 在帮助中国共产党科学决策、民主决策、依法决策上做出了重要贡献。习近平指出, 中国共产党作为执政党, 必须虚心接受各民主党派监督。只有这样, 中国共产党才能更好领导人民、服务人民, 才能团结带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴的中国梦。各民主党派中央积极行动, 对口中西部8个省份开展了脱贫攻坚民主监督专项工作。2017年, 中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》, 为推动人民政协开展切实有效的民主监督工作提供了政策依据。民主监督成为统一战线和民主党派关注的热点问题, 其概念有必要得到梳理。

(一) 民主监督的渊源

民主监督这一词汇在我国的政治生活中并不鲜见。民主监督在统一战线重要文本中的具体含义发生着变化。

民主监督是从国外传入的。“民主监督”的英语“DemocraticSupervision”是一个偏正词组, 意为“民主的监督”。监督 (supervise) 是对现场或某一特定环节﹑过程进行监视﹑督促和管理, 使其结果能达到预定的目标。简单地说, 监督就是监察、督促, 在中国古代汉语里也有此义。民主监督即对与国家管理统治权力有关事项的监察和督促。民主监督是监督主体“人民”对监督客体“国家管理统治权力”的监察和督促, 是与国家制度紧密相连的。

在传统的马列经典著作中, 民主监督这个词汇并不鲜见。民主监督一词在马克思的著作中与在西方政治学中的本义是一致的, 都是与权力相关的监督, 与国家制度密不可分。由于民主本身就是一种国家制度安排, 与权力的行使紧密相连, 监督主要是针对权力的滥用而设, 监督本身也是一种权力的行使。所以, 在西方的语境中, 民主监督一词给人一种重复表达的感觉。列宁在《我们怎样改组工农检察院》和《宁肯少些, 但要好些》^[1]中, 就直接使用“监督”和“检察”等词汇, 而不使用“民主监督”这样一个在西方表达习惯中语义重复的词汇。时至今日, 民主监督在很大程度上成为具有中国特色的中国专用的词汇。

(二) 民主监督的内涵

在统一战线话语体系中, 民主监督是一个内涵不断发展变化的词汇, 从延安时期的“监督政府”发展到当代的“政治监督”, 其性质、内容和形式逐步明确。

1945年7月, 毛泽东在回答民主人士黄炎培如何跳出“历史周期律”支配的问题时说:“我们已经找到新路, 我们能跳出这周期律。这条新路, 就是民主。只有让人民监督政府, 政府才不敢松懈。只有人人起来负责, 才不会人亡政息。”

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》 (中发[2005]5号文件) 规定:“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督, 是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位, 更加需要自觉接受民主党派的监督。”^[2]该文件明确了民主党派民主监督的三方面内容:“国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉方面的情况。”^[2]该文件提出了民主党派民主监督的六种主要形式:“在政治协商中提出意见;在深入调查研究的基础上, 向党委及其职能部门提出书面意见;人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时, 可邀请民主党派成员和无党派人士参加;通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。”^[2]

《中国共产党统一战线工作条例 (试行) 》在总结民主监督理论和实践的基础上, 明确了民主党派民主监督的十种形式:“在政治协商中提出意见和建议;在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议;对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议;向党委及其职能部门提出书面意见和建议;参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查, 参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作;受党委委托就有关重大问题进行专项监督;民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议, 参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究;在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见, 或者以提案等形式提出批评和建议;对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议;担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作。”这十种形式拓宽了民主监督的范围和形式, 便于民主党派和无党派人士通过各种形式丰富和完善民主监督机制, 有利于推动民主监督工作在各领域开展和取得实效。

(三) 民主监督的功能

新中国成立后, 人民政协一度代行全国人大的职能。1954年第一届全国人大召开后, 人民政协的职能发生了变化。1956年底, 社会主义改造基本完成, 民主党派的性质随之发生了重大变化。民主党派由资产阶级性质的政党逐步转变为社会主义性质的政治联盟, 其政治定位和作用也发生了相应的变化。1956年毛泽东在《论十大关系》中谈到党 (中国共产党) 与非党的关系时候说:“究竟一个党好, 还是几个党好?现在看来, 恐怕是几个党好。不但过去如此, 而且将来也可以如此, 就是长期共存, 互相监督。”^[3]他说:“我们有意识地留下民主党派, 让他们有发表意见的机会, 对他们采取又团结又斗争的方针。一切善意的向我们提意见的民主人士, 我们都要团结……这对党, 对人民, 对社会主义比较有利。”^[3]

1957年2月, 毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中对“长期共存、互相监督”作出详细的解释。毛泽东认为:“各党派互相监督的事实, 也早已存在, 就是各党派互相提意见, 作批评。所谓互相监督, 当然不是单方面的, 共产党可以监督民主党派, 民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样, 耳边很需要听到不同的声音。大家知道, 主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派, 对我们更为有益。当然, 各民主党派和共产党相互之间所提的意见, 所作的批评, 也只有在合乎我们在前面所说的六条政治标准的情况下, 才能够发挥互相监督的积极作用。因此, 我们希望各民主党派都能注意思想改造, 争取和共产党一道长期共存, 互相监督, 以适应新社会的需要。”

毛泽东对民主党派“长期共存、互相监督”的定位奠定了我国多党合作的政治基础, 也回答了民主党派在社会主义改造完成之后继续保留下来的原因。它就是从国家发展的角度考虑, 通过民主党派的监督, 帮助共产党提高执政能力和执政水平。这也是中国特色政党制度的基本价值和功能的体现。这一点符合世界大多数国家政党制度的基本规律, 也是我们正确认识和理解民主监督的基本出发点。

二、民主监督的形成和发展

当代中国的民主监督源自马列经典著作, 其使用和内涵经历了变化的过程。

(一) 延安时期的“监督政府”

早在延安时期, 中国共产党在陕甘宁边区、晋察冀等地局部执政, 就提出让人民当家作主、监督政府的观点。

《陕甘宁边区施政纲领》规定:“人民则有无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。”^[4]1943年4月, 《陕甘宁边区政纪总则草案》规定:“凡政务人员, 对政府工作或负责人员, 有建议和批评之权利”;“各下级政府或政务人员, 如接得人民向上级政府控告的诉状, 特别是控告政务人员的诉状, 须随时负责转呈上级政府, 不得有任何阻难, 亦不得置之不理”^[4]。1941年11月, 边区第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第十六条规定:各级参议员在任期内如有不称职的, 得由该级议员选举之法定人数1/10以上的选民提议, 经由该选举单位投票免之。

1945年7月, 毛泽东在回答民主人士黄炎培如何跳出“历史周期律”支配的问题时说:“我们已经找到新路, 我们能跳出这周期律。这条新路, 就是民主。只有让人民监督政府, 政府才不敢松懈。只有人人起来负责, 才不会人亡政息。”这是中共最高领导人第一次将监督政府与民主联系在一起。这一时期, 民主和监督的含义与马列经典著作的内涵是一致的, 是一种人民对权力的监督形式。这种监督包括建议权、批评权和罢免权。

(二) 新中国成立初期的“长期共存、互相监督”

新中国成立之初, 人民政协一度代行国家权力机关的职责。1949年9月29日, 中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。其第十九条规定:“在县市以上的各级人民政府内, 设人民监察机关, 以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责, 并纠举其中之违法失职的机关和人员。”^[5]

1954年9月第一届全国人民代表大会召开后, 人民政协不再代行人大的职责, 其性质、职能发生了根本变化。“人民政协作为统一战线组织, 可以而且应该代表统一战线各方面成员的意见和要求, 对政府工作提出批评和建议, 但它不具有国家权力机关的那种监督、检查、质询、弹劾的权力。人民政协的作用, 在于广泛联系各方面的人民群众, 充分反映他们的意见和批评、建议, 以利于党和政府集中正确意见, 及时发现和纠正工作中的缺点和失误。人民政协的这种民主监督, 虽然不具有法律约束力, 但同样受到党和政府的尊重和重视, 对于健全国家政治生活、促进各项社会事业的发展, 同样是重要的, 不可代替的。”^[6]

在人民政协性质和职能发生变化的过程中, 民主党派的职能和作用也发生了一些变化。1956年底, 社会主义改造基本完成, 民主党派的性质随之发生了重大变化。民主监督的内涵随着中国政治的发展而逐步发生改变:由新中国成立初期的权力监督转变为1956年后的政治监督。毛泽东提出的互相监督, 特别是民主党派对共产党的监督, 是为了让共产党听到不同的声音, 让民主党派对共产党提出意见和批评。这里已经可以看出毛泽东把权力监督和政治监督明显区分开来, 人民政协、民主党派的监督是政治监督而不是权力监督。毛泽东提出的长期共存、互相监督的方针, 把民主监督界定为民主党派对共产党提出意见、批评的政治监督。民主监督内容的变化并不是把民主监督与政治体系完全割裂开来, 依然与社会主义民主密切相关。

(三) 改革开放后民主监督性质的全面明确

1989年中共十三届四中全会以后, 中国共产党深刻总结苏联解体、东欧剧变的惨痛教训, 强调中国的政局要稳定, 首先要稳定多党合作这个格局, 明确把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度, 并将这一制度写入党章、载入宪法、纳入中国共产党在社会主义初级阶段的基本纲领。1989年, 根据邓小平的指示, 在与各民主党派充分协商的基础上, 中共中央制定并颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》 (中发[1989]14号文件) 。该文件全面总结了新中国成立以来共产党领导的多党合作的成功经验, 阐明了我国多党合作的一系列重要原则, 明确了民主党派在国家政治生活中的参政党地位, 提出了民主党派参政的基本点和履行监督职能的总原则, 成为指导多党合作和民主党派工作的一个纲领性文件, 推动了多党合作事业的蓬勃发展。该文件明确了民主监督作为政治监督的性质。该文件规定:“发挥民主党派监督作用的总原则是:在四项基本原则的基础上, 发扬民主, 广开言路, 鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议, 做到知无不言, 言无不尽, 并且勇于坚持正确的意见。”之后, 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例 (试行) 》都遵循了这样的定性, 并在此基础上对民主监督的内容、形式和机制进行充实和完善。

三、民主监督运行的完善路径

民主监督是中国特色政党制度的功能和价值体现, 任何弱化或取消民主党派民主监督的做法都是错误的。民主党派民主监督的实效在社会上总体评价不高, 具有主客观原因。加强民主党派民主监督, 要从以下三方面共同着力。

(一) 执政党加强领导

中国特色政党制度的一个首要前提和根本保障就是必须坚持党的领导。在多党合作制度框架下, 发挥民主党派的民主监督职能同样必须坚持党的领导。执政党和民主监督机制是影响民主党派民主监督成效的最重要的两个因素。首先, 坚持党的领导是民主党派民主监督保持正确政治方向的前提。其次, 只有坚持党的领导, 才能从源头上理顺和完善民主党派民主监督的体制机制。没有中国共产党的领导、支持和配合, 民主监督无从谈起。再次, 只有坚持党的领导, 才能营造良好的监督环境。民主监督是在一定的环境中进行的政治活动, 良好的政治和社会环境对增强民主监督的实际效果, 塑造民主监督行为主体、客体和体制机制都具有积极的影响和推动作用。

(二) 参政党提高能力

打铁还需自身硬。民主党派三种基本职能发挥得好坏, 固然有体制机制和环境因素, 但与民主党派自身的能力和素质高度相关。民主党派要进一步提高自身的水平和能力, 解决不敢监督、不会监督的问题。民主党派做执政党的诤友和挚友, 要在加强五种能力的基础上提高自身素质和水平, 把民主监督职能发挥好。

(三) 完善体制机制

民主监督是一种程序性监督, 表现为监督行为的运作应当按照预先设置的步骤、顺序和方式进行。没有程序的保障, 再好的监督制度都无法得到落实。完善民主监督的体制机制, 关键在于实现民主监督制度的程序化。当前, 完善民主监督的程序和保障机制, 需要从以下四个方面着手:

第一, 明确民主监督的重点。民主监督要明确目标, 即民主监督的主要内容。2016年1月30日, 习近平在同各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时指出, 要完善民主监督, 加强对重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和“十三五”时期重要约束性指标等的监督, 促进相关工作。这明确了今后一段时间内民主监督的重要目标, 既有助于民主党派和无党派人士集中力量开展监督工作, 也有助于民主监督在重大专项工作领域取得明显成效。

第二, 保障监督主体的知情权。民主监督的重要前提是知情。要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度, 及时通报重要情况和重大问题, 畅通民主监督的信息渠道。保障监督主体的知情权, 一方面可以从政务公开入手完善机制, 一些不宜大范围公开的信息可以通过政党沟通机制进行信息交流;另一方面要努力为民主党派的调研工作提供制度保障, 特别是要建立党委、政府和政协委托民主党派组织开展专项调研机制, 保证民主党派获得信息的渠道畅通。

第三, 建立专业化的民主监督机构。组织或团体的行为能力远远大于成员个体的行为能力。提高民主监督的实效, 有必要建立专门的监督机构, 以更好地履行监督职能。参政议政、民主监督和参加共产党领导的政治协商是民主党派的三大基本职能, 也是民主党派在中国特色政党制度中的价值和功能所在。民主党派可以逐步探索组建专门的民主监督机构, 形成专司监督职责的稳定群体。其成员可以由具有政府、人大、政协领导职务和担任特约监督员的民主党派成员构成。

第四, 实现监督行为方式和监督内容的制度化、规范化、程序化。建立党委、政府和民主党派、无党派人士的常态化协商监督机制, 特别是对经济社会发展的重大决策, 国家宏观经济社会政策的贯彻执行和党委、政府、政协委托的专项监督等进行有效协商监督。这种协商式监督要贯穿于政策形成全过程, 涵盖政策的制定、实施、调整、完善、反馈与终结各环节。对政策过程的监督, 有利于增强政策的合法性和科学性, 防止和减少决策失误所造成的重大损失。

要进一步完善特约人员制度。拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域, 明确特约人员的职责和权利, 切实发挥他们的作用。对民主党派提出的批评意见要认真研究、及时反馈。中共各级党组织及其领导干部要真诚接受民主党派的监督, 鼓励和支持民主党派做到知无不言、言无不尽, 并勇于坚持正确的意见, 做中国共产党的诤友;要保护民主党派和无党派人士开展民主监督的正当权利。

此外, 为贯彻《中国共产党统一战线工作条例 (试行) 》, 让十种民主监督形式真正发挥作用, 可以考虑让政党协商活动、特约人员制度这样的“软监督”与人大、法院、检察院等权力监督体系和中共的党内监督衔接起来, 让民主党派和无党派人士利用各种形式参与其中, 把政治监督与权力监督衔接起来, 综合协调发挥作用。

第五, 发挥人民政协的民主监督平台作用。尽管人民政协的民主监督与民主党派的民主监督有所区别, 但存在重合和一致性。人民政协为民主党派和无党派人士开展民主监督提供了良好的载体和平台。政协专委会能为民主党派在专业领域开展民主监督活动提供专业信息和专职分工保障。人民政协专委会中, 民主党派成员和无党派人士担任领导, 更有助于发挥民主党派的民主监督职能。加强民主党派民主监督, 要充分用好人民政协平台。

文献来源：《统一战线学研究》，2017年05期

参考文献

[1] 中央编译局.列宁专题文集:论社会主义[M].北京:人民出版社, 2009:361-380.

[2] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编:中[G].北京:中央文献出版社, 2008:679.

[3]毛泽东选集:第5卷[M].北京:人民出版社, 1977:279.

[4]中国延安干部学院.党在延安时期局部执政的历史经验[M].北京:中央文献出版社, 2010:93.

[5]全国政协文史资料委员会.中国人民政协协商会议第一届全体会议亲历记[G].北京:中国文史出版, 2003:377.

[6] 李维汉.回忆与研究:下[M].北京:中共党史出版社, 2013:621.