民族问题的核心是国家认同问题
作者简介：
沈桂萍，法学博士。中央社会主义学院统战理论教研部民族与宗教教研室主任，享受国务院特殊津贴的专家。中央民族大学、山东大学、北京市社会主义学院等兼职教授，山东大学统一战线学博士生导师。
一、“民族问题的核心是国家认同问题”的提出
与民族问题内涵有关的学术观点很多，其中，有人认为民族问题的实质是发展问题，有人认为民族问题的实质是民主问题。而我认为，民族问题属于国家建设问题，它的核心是国家认同问题。
为什么这样说呢?这主要是由多民族国家的特点所决定的。多民族国家的特点是国家一体、民族多元。民族问题起因于国家构建与各族体发展之间的矛盾。因此，民族问题的核心是国家认同问题。
当今世界，多民族国家是一个比较普遍的趋势。各民族共居一个国家，要解决的基本问题包括:一是不同族体的关系；二是各族体与国家的关系。因此，多民族国家的民族问题内容有二:一是民族与民族之间的关系；二是民族与国家之间的关系。民族问题处理得好，则国家统一、民族团结；民族问题处理得不好，则民族冲突、国家分裂。
民族与民族之间的关系和民族与国家之间的关系并不是两个不相关联的事物，恰恰相反，它是一个问题的两个方面。民族之间是团结合作还是冲突对抗，说到底是由国家公共资源在各族体之间的分配是否合理造成的。因此，民族之间的关系本质上会折射出国家权力方面的问题。民族矛盾的最高诉求也是民族分立、国家分裂。因此，民族关系从根本上讲与民族国家关系是一体两面。在这里，民族认同与国家认同之间的互动形态是根本，多民族国家解决民族问题的核心任务是将国民对各自民族的忠诚转变为对国家的忠诚，在尊重多元的民族认同基础上建构国家认同。
把民族问题的核心看成是发展问题的观点，其根本依据是把民族差异看成是产生民族问题的根源，进而把缩小差距、解决发展不平衡问题作为解决民族问题的根本任务。然而我们知道，发展的不平衡主要是经济发展的不平衡，这从本质上说是地区问题，而不是民族问题，缩小差距只是解决地区问题，而不是解决民族问题。
把各民族共同繁荣发展作为解决民族问题的唯一目标，我认为也是不够的。各民族共同繁荣发展只是增强各族体对共同的国家认同感的途径，在各民族经济发展极不平衡的情况下，发展落后的民族经济就成为重要的任务；当各民族经济有了一定程度的发展时，各民族文化的共同繁荣发展就成为把各民族凝聚在一个国家内的重要途径。繁荣发展可以带来各民族的现代化，却不一定会带来各民族对国家的认同。
关于现代化与国家认同问题，一般的看法是，现代化将改变族群意识，使一个多民族国家走向一体化。许多主张全球化的理论家均持这样的观点。但是，越来越多的学者对此提出质疑，他们认为，现代化与民族国家认同之间的关系并不像想象的那么简单。伴随着人类现代化的进程，一方面，制造了不同国家和民族间生活方式的一体化；另一方面，也可能会更加激发极端民族主义，寻求极端意义上的民族自觉，消解国家的统一。因为，这个时代是民族发展的时代，不是民族消亡的时代，民族发展的总趋势是依托国家形式而发展，自然的族群日益被改造成国家民族，对立的趋势就是民族文化变异发展，走向国家的对立面，其内部锻造新的民族基因。国内也有学者认为，当人均生活水平不足1000美元的时候，发展就具有根本性的意义。但是，当人均生活水平接近1000美元时，社会整合就显得十分必要。
据对我国一些边疆地区的调研表明，经济发展带来了国家民族意识、地方意识、宗教意识并行增强的态势。但是，在有些边疆地区，跨界民族的文化发展并没有循着一条与中华文化发展同向的路径，而是发生了变异。这种变异以民族意识的极度张扬为基础，以宗教为依托，与中华文化的整合方向并不一致[1]。
因此，发展少数民族和少数民族地区经济文化只是实现多民族国家认同的途径，在人均国内生产总值不足1000美元时，发展是实现国家认同的主要途径；当人均国内生产总值基本接近1000美元时，建立完善的利益分配机制，并在此基础上把多样性的民族认同整合成为国家认同，巩固国家的统一，就成为解决民族问题的首要任务。可见，各民族共同繁荣发展是多民族国家解决民族问题的根本途径，但不是根本目标，根本目标是各民族超越民族底线的国家认同。
二、“民族问题的核心是国家认同问题”观点的时代意义
民族问题的核心是国家认同问题，这就要求我们必须把国家认同建设作为解决民族问题的出发点和终极目标，这种要求具有重要的现实意义。这既是全球化发展对主权国家提出的要求，也是我国民族关系发展客观实际的需要，更是社会主义民主政治建设的重要前提和保证。
全球化对国家的外部挑战主要是使国家主权弱化。全球化的大趋势正在迅速改变着政治、经济、社会和文化统一在民族国家内的状况，使国家与全球社会的相互依存性越来越大。全球化对国家的冲击主要表现在政治、经济、社会和文化诸方面，但是，在政治层面最具挑战性，其影响集中表现在国家主权上，严重地侵蚀和弱化了国家主权，使国家的自主性受到严峻考验。跨国公司是经济全球化的发动机和主要操纵者，它们不仅操纵着经济全球化的进程，而且也在相当程度上左右着民族国家的国内政治。国家的政治权力在全球化时代急速地对内对外同时分流，越来越多的非国家组织开始分享原来属于国家所有的政治权力，包括制定各种规则和制度的权力，以至于出现了一些学者所称的国家权力“民间化”或“私人化”的现象。总之，全球化对国家的外部挑战主要是挑战国家的主权。
全球化对国家的内部挑战主要是挑战国家认同。全球化时代，国家的政治支配形式受到削弱，国家不再是认同的最终落脚点，各种次国家集团、种族或宗教组织等都可能会替代国家认同。
“民族国家的认同，指的是国民对本民族和本国家的语言、文化、传统、边界、制度、价值、利益和身份的一种自觉的认可和接受”[2]。然而，全球化对民族国家根深蒂固的制度、传统、文化、价值理念等产生了强烈的冲击，有时甚至直接影响到国民的身份和利益，从而使许多国民产生了一种无所适从的感觉。同时，全球化进程也使更多先进的价值和理念超越了民族国家的界限，日益得到人民的认可和接受，开始出现一种所谓的全球认同。这两个方面的发展趋势，都与传统的民族国家认同相背离，都对民族国家的认同构成了威胁。
总之，全球经济一体化的发展，导致了整个国家具有日益多元的、分散的社会利益离心倾向。因此，全球化时代国家认同建设具有特殊重要的意义。现代政治的基本任务就在于如何创造一种政治过程以使多元的、分散的社会利益仍能凝聚为民族国家的整体政治意志和政治向心力，加强国家权力、国家统一和文化整合。
民族问题的核心是国家认同问题的观点也回应了民族关系动态发展规律的观点。解决民族问题不是要消灭民族，而是要回应民族关系客观发展中的两种需要:一是对内认同；二是对外联合。而联合的需要主导民族关系的主流。
民族是动态的，正如文化是流动的、不断生成的一样。民族处于不断发展变化的过程中。民族的本质属性是对内认同与对外联合。考察世界民族发展的过程，对外联合的属性始终主导着民族发展过程的主流，而在现代化过程中民族依托于国家形式后，民族的发展过程逐渐走向了国家民族的过程。
国家民族是文化民族和政治民族的紧密结合，即国族。它是现代民族发展的基本趋势，是自然的过程，同时也是建构的过程。国家民族的发展过程是不断与其他文化互动、涵化的过程。正是因为联合的属性，不同民族选择在同一国家各民族的共存，其基本要求是各族体平等、团结、互助、合作，共同团结奋斗，共同繁荣发展。既然选择一个国家，对国家就要有基本的忠诚感、使命感、责任感，对这一点各族体应有基本的共识。既然是对外联合主导民族过程而不是民族差异主导民族过程，那么，解决民族问题的过程就是寻求超越民族差异的政治认同和国家认同的过程，是在尊重差异的基础上整合差异的过程，而不是消灭差异的过程。国家认同建设就是顺应这种共同团结奋斗、共同繁荣发展的民族关系客观要求而进行的。因此，解决民族问题的根本目标是国家认同，而不是消除民族之间的差异。
民族问题的核心是国家认同问题的观点，对于多民族国家政治民主化建设具有重要的意义。如何发展民主政治一直是政治学家们苦苦思考的问题，尤其是在当今世界，许多多民族的发展中国家，政治变革行动常常会带来国家动荡、社会失序，甚至会导致国家分裂。因此，人们常常思考，到底是什么原因使国家民主化过程成为国家毁灭过程的呢?
这主要是由多民族国家的二重性所决定的。与现代化过程相伴随的现代国家有两个特性:一是民族—国家。即居住在具有明确主权边界里的集体为统一的国家机器所控制，并形成统一的国家认同。二是民主—国家。即居住在国家内的人民居于主权地位，国家机器的权威来源于公民授予。由此而产生了所谓的民族主义和民主主义。国家的转型既是现代化的条件，也是现代化的结果。因此，国家建设的任务包括:一是国家认同建设；二是政治民主化建设。民主化建设只是政治发展过程中的一个方面。
在欧美国家，“民族—国家”和“民主—国家”的建构是同步的，基本上是成功的。成功的原因，在欧洲是采取了单一的民族国家形式，从而使得国家转型建立在文化同质的国族心理认同基础上。在美国、加拿大、澳大利亚等移民国家，实行的是大熔炉政策，是将各国移民锻造成新的国家民族来实现的。在这些国家，国族认同建设的方向与民主法制建设的方向是一致的。
但是，在前苏联和南斯拉夫等社会主义国家，民族国家与民主国家的建设却是不同步的，而且方向也是相反的。民主过程本来应该是增加国家认同的过程，但是，当共产党执政合法性出现危机时，不仅共产党丧失了执政地位，而且造成了国家灭亡。为什么前苏联和南斯拉夫等社会主义国家的政治变革是以民族分裂、国家解体而告终?主要是因为这些国家共产党在执政时，各民族成员对国家的认同与对政治体系的认同联系在一起。政治认同出现危机，国家认同也就会出现危机，政治体系的崩溃也就带来了国家体系的崩溃。前苏联和南斯拉夫的教训是:民主化没有使国家转型成为民主政体，也没有成为国家建设的一个过程，反而成为国家毁灭的过程。
这说明，一个社会如果要实现民主的转型，首先，要存在着最低限度的国家制度、政治秩序和政府对领土及人民的有效控制；其次，国家必须具备最低限度的能力来发展经济。显然，在前苏联和南斯拉夫不具备这样的最低限度的条件。前苏联和南斯拉夫等发展中国家，在改造地方和族群、增强国家权力、国家统一和文化同质等方面的国家建设是不成功的。至少没有为政治民主化改革提供基本的国家认同条件。
从理论上说，政治认同与国家认同是分离的。各民族成员可以不认同一个政治体系，他们可以联合起来推翻一个旧制度，建立一个新制度。这不会影响他们团结在一个国家，也不会影响他们的国家认同。要达到这样的状态，国家必须有能力建构超越民族底线的国家认同。这也说明，政治民主化和国家建设可以同步进行，但是，大多数情况则是民族国家建设先于民主国家建设。因为，民主政治只是现代国家的一种形式，并且是在后来才出现的，而国家建设则远远早于民主这一特殊的政体形式。先有现代国家形式，然后才逐渐转型成为民主政体。
因此，国家认同建设先于政治民主化建设。对于一个亟待进行民主转型的多民族国家来讲，解决好民族关系问题是政治民主化顺利推进的前提和保证。也就是说，国家现代化过程的首要任务是，能真正设计一套既符合本国民族关系客观发展的实际、又与民主发展方向一致的解决民族问题的方案，包括价值理念、基本原则和制度安排，并且经过实践证明这套方案能够实现并基本实现了最低程度的国族认同和国家认同。
三、实现各民族国家认同的路径
国家认同是将国家共同体中不同的个人团结起来的内在凝聚力，其核心内容是政治认同建设和文化认同建设。政治认同即政治体制、政治制度和政治领导认同。一个国家的政治制度和政治领导能够公平合理地反映和处理各民族之间的利益，构成人们理性认同的基础。文化认同是在尊重各族体文化多样性的同时，共同追求在国家疆界内的所有民族之间建立和发展一种共有的、新的国民文化纽带或体系，一种对国家的认同感和归属感，从而在全体国民间产生一种新的、有凝聚力的国家观念、国家情感和国民意识。文化认同比政治认同更持久、更巩固，当政治认同出现危机时，稳固的文化认同可以消解政治认同危机时国家认同危机的程度。
与国家认同建设相接近的观点是国家民族建构的主张和国家一体化建设的主张。所谓国家民族建构，是指一个国家承认存在多个民族和不同文化的事实，致力于建设统一的现代民族的过程，它包括政治经济的一体化以及民族文化的一体化，民族性格的培养与民族心理的孕育等方面，国家民族建构与国家一体化建设的意思大体相当[3]。
国家认同建设与国家民族建设的差异主要体现在主体的差异上。国家民族建构强调国家的主导作用；国家认同建设强调各族体对国家认同的主动性。二者是互动的，而认同建构更强调二者的正向互动，而不是反向互动。国家民族建构如果建立在强制同化的基础之上，不仅不会增强各族群对国家的认同意识，反而会导致对国家的分离意识。国家认同建设要求国家制度设计和价值导向对各民族具有包容力、吸引力、影响力和辐射力，这是在尊重各民族文化的基础上通过沟通、协调机制来实现国家对各族群的共治的。
那么，怎样才能使各民族紧密地团结在一个国家之内，不因任何政治动荡而影响他们对国家的心理认同呢?怎样才能建构超越民族底线的国家认同?这是世界上所有多民族国家统治者首先要解决的基本问题。各国统治者采取了许多方式，诸如同化政策、整合政策、一体化政策、大熔炉政策、多元文化政策等，所有这些政策的核心都是解决各民族的国家认同问题。由于方式途径不同，所以，造成的结果也不同。强制同化政策，以牺牲某些民族文化为代价，过程是惨烈的，结果可能会实现国家同质化的目标，但是，也可能会造成既有多民族国家的裂解。而多元文化政策，比如在加拿大、澳大利亚等国家，则较好地实现了国家多元族群认同基础上的国家认同。
考察前苏联和南斯拉夫等国家，国家建设并没有建立起基本的国族认同。相反，它们的许多价值理念和制度安排，奠定了分裂的隐患。
从价值理念上说，一是斯大林关于民族的定义与国家层面的民族概念具有一致性，民族地域共同体的概念挑战国家领土要素；二是民族集体平等权利挑战国家公民权利；三是以民族因素为基础的国家结构理念挑战国家统一体的结构原则；四是政治生活的民族政治参与挑战公民的政治参与。凡此种种，都是与国家建设要求相反的。因此，在前苏联的社会文化中，并没有建构起国家认同的社会同质文化，没有建立起国家层面的民族认同理念。
从制度安排上来讲，前苏联解决民族问题的基本制度实质上是分治的理念，而不是共治的理念。前苏联和南斯拉夫以及捷克斯洛伐克实行的是以民族区域自治为基础的联邦制，即在国内以民族划界建立加盟共和国、自治共和国、民族自治州和自治区等不同层次的民族自治实体。这些国家的宪法赋予各民族以自决权、联邦主体国家地位和自由退盟权，从而使联邦主体具有明显的国家实体特征。从前苏联和南斯拉夫等联邦制的建立、发展和解体实践看，以民族划界建立不同层次的民族自治实体，实际上是在人为地强化民族自我意识，激发民族独立倾向，一旦发生社会剧变和动荡，出现独立倾向，联邦主体就会很快成为独立的政治实体。因此，也可以认为，以民族自治为基础的联邦制国家经不起巨大社会变革的考验。因为，传统的以民族为基础的自治理论，是建立在民族地域共同体这个理论基础之上的，即追求在本民族聚居的地区自主管理本民族地区的事务，这是亚国家模式。因此，民族自治理论本质上是分治的理论而非共治的理论。
美国、瑞士、澳大利亚等多民族国家实行的是以地方自治为基础的联邦制，民主和法制比较健全，有助于社会发展、民族团结和国家稳定。当然，以地域制为基础的国家体制，国家保障的是公民权利，在制度层面并没有解决各民族对民族文化多样化发展的诉求。为了回应这种诉求，在这些国家又发展了以民族文化自治为基础的多元文化政策。
众所周知，民族文化自治是奥地利社会民主党在1899年提出的主张，民族文化自治的理论基础是“文化民族”论。这种理论认为，民族主要是基于共同语言和文化基础上的个人“联合会”，可以把民族与国家、政治与政权等概念分离开来。民族文化自治是以建立超越领土的民族社会组织为基础的，其核心内容是:成立超越领土的民族联盟，自主管理本民族的内
部事务。这里所谓的本民族内部事务，指的是语言、文化和教育等事务。多元文化政策较好地在地域联邦制的基础上回应了民族文化的诉求，使得这些国家民族团结、国家统一、社会和谐而有秩序，成为当今世界多民族国家协调民族关系较好的典型范例。多民族国家要进行任何形式的政治变革，必须建立最低限度的国家认同体系和政府对领土、对各民族人民的有效控制。在我国，要进行任何形式的政治体制变革，国家必须首先建立最低限度的国家认同体系和政府对领土、对各民族人民的有效控制。因此，民族问题的核心内容是建构超越民族底线的国家认同。这一点应该是我国处理民族关系、解决民族问题的出发点和归宿，也应该是指导我们民族工作实际的重要价值准则。
总之，“民族问题的核心是国家认同问题”的观点，要求我们在解决民族问题的基本原则、制度安排、工作方式等方面都要做出与时俱进的调整。及时回应民族关系发展客观实际的需要，建设超越各民族的中华民族国家认同，不仅是国家建设的核心任务、现代化建设的重要要求，也是政治民主化的前提和保证。
责任编辑：张秀红
文章来源：《中央社会主义学院学报》2010年02期
参考文献
[1]马曼丽.中国西北跨国民族文化变异研究[M].北京:民族出版社，2003.
[2]俞可平.论全球化与国家主权[J].马克思主义与现实，2004，(1).
[3]宁骚.民族与国家———民族关系与民族政策的国际比较[M].北京:北京大学出版社，1995.