党的领导是我们的最大制度优势——党的领导制度化法治化的历程和成果

2021-12-09 09:33 来源： 《人民论坛·学术前沿》2021年11月上 作者： 张峰

【摘要】中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导作为最大制度优势，内在地蕴含着不断推进党的领导制度化、法治化的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出党的领导制度化、法治化的任务，以更宏观的视野、更长远的考虑、更强劲的力度来推进党的领导，推动党的领导制度化、法治化建设取得重大成就，为党的领导地位提供了更加有力的制度和法治保障。

【关键词】党的领导 制度优势 制度化 法治化

【中图分类号】 D25 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001

张峰，中央社会主义学院原副院长、教授、博导，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘专家。研究方向为马克思主义哲学、中国特色社会主义理论、统一战线、社会主义协商民主、西方马克思主义。主要著作有《直面时代之问：读懂新时代中国特色社会主义》《推进协商民主广泛多层制度化发展研究》等。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。”这是总结中国共产党百年历史经验得出的一个极为重要的结论。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度。正是在这个意义上，习近平总书记指出：“党是最高政治领导力量，党的领导是我们的最大制度优势。”[1]党的领导作为最大制度优势，内在地蕴含着不断推进党的领导制度化、法治化的要求。习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[2]党的领导制度化、法治化，就是使党的领导制度成为国家根本制度，在宪法及相关法律中牢固确立起来，建立健全党总揽全局、协调各方的领导体制和工作机制，建立健全党内法规体系，使党的领导地位得到强有力的制度和法治保障。这是中国共产党在国际共产主义运动中独树一帜、独立自主、避免严重挫折甚至发生类似东欧剧变“多米诺骨牌效应”的重要原因。正如习近平总书记指出的，“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。中国共产党领导的制度是我们自己的，不是从哪里克隆来的，也不是亦步亦趋效仿别人的。无论我们吸收了什么有益的东西，最后都要本土化。十月革命的风吹进来了，但我们党最终也没有成为一个苏联式的党。冷战结束后，苏联解体、东欧剧变，我们仍然走自己路，所以我们才有今天。”[3]党的领导制度化、法治化的百年历程生动地证明了这个道理。

新民主主义革命时期中国共产党在局部执政条件下领导制度的形成及法治化探索

新民主主义革命与旧民主主义革命的不同之处在于它是由中国工人阶级及其政党来领导的革命。毛泽东指出：“这个革命不能由任何别的阶级和任何别的政党充当领导者，只能和必须由无产阶级和中国共产党充当领导者。”[4]中国共产党在这场革命中确立起领导地位，并把马克思主义关于国家的学说与中国实际相结合，找到了一条以农村包围城市、武装夺取政权的革命道路，开始了国家制度和法律制度建设的探索。

第二次国内革命战争时期，我们党建立了党对军队绝对领导的原则和制度，在领导工人运动、农民运动的基础上，通过武装斗争在全国三百多个县建立了苏维埃政权，形成了八九个地区性苏维埃政权。1931年11月，中国共产党在中央苏区召开中华苏维埃第一次全国代表大会，成立中华苏维埃共和国临时中央政府，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。全国苏维埃临时中央执行委员会作为最高政权机关，先后颁布120多部法律、法令，初步建立起具有鲜明阶级性和时代特征的苏维埃法律体系，并基本形成了较为完整的司法组织系统，有效保障了在中国共产党领导下工农群众的民主权利和有序的政治参与。

抗日战争时期，中国共产党建立了以延安为中心、以陕甘宁边区为代表的抗日民主政权，先后建立19个大块根据地，总面积达100万平方公里（占当时全国面积的11%），人口逾1亿（占当时全国人口的28%）。在抗日根据地，中国共产党建立起全面领导的体制。首先是党对工农群众的领导，分为政治上的领导与组织上的领导两方面。毛泽东指出：“在有共产党组织的地方，那些地方的工人农民，凡是赞成共产党的主张，他们就是接受了共产党的政治上的领导，如果已经组织起来，那末，也已有了组织上的领导。”[5]其次是党对政权的领导。在抗日根据地政权中实行“三三制”原则，共产党员只占三分之一。毛泽东创造性地提出通过质量占优势的共产党员发挥模范作用来实现党的领导，指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[6]

中国共产党在抗日根据地的领导，是一元化的领导。鉴于当时有些根据地闹独立性，发表了本不应当由根据地发表的意见，不能完全服从中央指挥，党中央作出《关于增强党性的决定》和《关于统一根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。毛泽东后来回顾说，“中央作出了关于增强党性的决定、关于党的领导一元化的决定等来进行纠正”[7]。1943年10月1日，毛泽东提出《抗日根据地的十大政策》，其中第三大政策就是统一领导。他指出：“统一领导。实行一元化的领导很重要，要建立领导核心，反对‘一国三公’。”[8]党的一元化领导，保证了全党服从中央，保证人民军队听从党的指挥，保证了全党的团结统一，为夺取抗日战争的胜利进而取得新民主主义革命的胜利提供了根本的政治保证。

在中国共产党领导的根据地，着眼于建立新中国的人民代表大会制度的长远考虑，进行了制定人民宪法的探索。1941年5月1日，经中共中央政治局批准，公布了主要由毛泽东起草的《陕甘宁边区施政纲领》，并经陕甘宁边区第二届参议会正式通过，这是中国共产党领导的陕甘宁边区制定的具有新民主主义宪法性质的政治纲领。随后陕甘宁边区参议会还颁布了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区婚姻条例》等单项法规。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会通过并颁布《陕甘宁边区宪法原则》，规定了建立新民主主义共和国的基本原则、政权组织形式和各项基本政策。

1945年4月，毛泽东在党的七大提出建立新民主主义国家制度的主张，指出：“我们这个新民主主义制度是在无产阶级的领导之下，在共产党的领导之下建立起来的，但是中国在整个新民主主义制度期间，不可能、因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。”[9]1948年，中共中央发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，得到了各民主党派的热烈响应，并且表示接受中国共产党的领导。在中国共产党和各民主党派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以及《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举产生中央人民政府，宣告中华人民共和国成立。《中国人民政治协商会议共同纲领》以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、中国人民掌握国家权力的历史变革。中国共产党的领导地位初步具有了宪法依据。

社会主义革命和建设时期中国共产党作为社会主义事业领导核心地位的确立及法治化建设的曲折发展

新中国成立初期，中国共产党领导主要表现为对统一战线政权的领导。新中国的国体是人民民主专政，是共产党领导下的人民民主统一战线的政权，是工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级的联盟。周恩来指出：“我国的人民民主专政是共产党领导下的人民民主统一战线的政权，应该更重视统一战线问题。”[10]民主党派作为小资产阶级和民族资产阶级的代表参加国家政权。中国共产党是“领导党”，首先表现为对民主党派的领导。为了处理好新中国的政党关系，毛泽东提出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”[11]民主党派虽然认同中国共产党的领导，但不时地还会充当反对派的角色。为此，他提出在坚持“六条政治标准”的政治基础上进行多党合作，中国共产党对民主党派的领导逐步得到巩固和加强。

中国共产党成为全国性的执政党，发生的一个重大变化是领导方式的变化，即通过国家政权实施对全社会的领导。周恩来指出：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。”[12]由此，加强党对政府的领导成了一个新问题。为解决这个问题，1949年11月，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。1952年12月，毛泽东明确提出党对政府工作的领导责任：“一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定，制定党的决议、指示，或对各有关机关负责同志及党组的建议予以审查批准”[13]。关于党政关系，毛泽东提出既有党政不分，也有党政分开。“所谓党政不分的意思，就是党要统一领导，方针政策要统一；所谓党政分开，就是说具体业务由各业务部门去搞。”[14]1953年3月，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，明确要求：为了使政府工作避免脱离党中央的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。1953年11月，中共中央下发《关于加强干部管理工作的决定》，提出逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的体制。毛泽东提出了“党领导一切”的思想，指出：“党必须领导一切，领导我们的各种工作。你不懂，就不能管我，有这种想法的人是相当多的，要经过较长时期的斗争才能解决。我们是依靠政治来领导，离开了政治就谈不上领导。”[15]随后党制定了过渡时期总路线，领导全国人民进行农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，建立起社会主义基本制度。

中国共产党的全面领导地位需要通过国家宪法确定下来。1954年9月，一届全国人大一次会议通过新中国第一部宪法，在宪法序言中两次提及中国共产党的领导。一处是明确在中国共产党领导下取得的历史性成就；一处是明确中国共产党在人民民主统一战线中的领导地位，由此中国共产党的领导有了牢固的宪法依据。据此毛泽东在这次会议开幕词中庄严宣告：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”[16]

为保证党对国家和社会实施正确的领导，吸取苏联共产党推行“一长制”的教训，党中央确立了集体领导的原则，建立起集体领导体制。毛泽东指出：“鉴于种种历史教训，鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误，中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。”[17]1956年，党的八大根据毛泽东同志提议，增设由党中央主席、副主席和中央书记处总书记组成的中央政治局常务委员会，作为中央领导集体的核心。

为了纠正经济建设中“左”的错误，克服严重的经济困难，1962年1月中共中央召开扩大的中央工作会议，即“七千人大会”。毛泽东提出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”[18]他特别强调实行民主集中制，指出：“我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中。各级党委是执行集中领导的机关。但是，党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。”[19]毛泽东的这些思想，对于巩固和健全党领导一切的体制机制具有长远的指导意义，使我国社会主义建设过程中遇到的困难较快地得到克服，在党的领导下进行同过去时代的斗争形式有着许多不同特点的伟大的斗争，保证了党和国家伟大事业的顺利进行。

在“文化大革命”初期，出现了“踢开党委闹革命”的混乱局面，使民主和法制受到严重破坏。为此，毛泽东重提党的一元化领导，指出：“要加强党的一元化领导。增强军政、军民、军队之间的团结。”[20]1973年12月毛泽东准备重新起用邓小平时说：“现在，请了一个军师，叫邓小平。发个通知，当政治局委员，军委委员。政治局是管全部的，党政军民学，东西南北中。”[21]邓小平恢复工作后也指出：“当好一个县委书记并不容易，要有全面的领导经验，对东西南北中、党政军民学各方面的工作都能抓得起来。”[22]党组织恢复活动并发挥一元化领导作用，为粉碎“四人帮”集团、结束“文化大革命”奠定了组织基础。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：在“文化大革命”中，党、人民政权、人民军队和整个社会的性质都没有改变。历史再一次表明，我们的人民是伟大的人民，我们的党和社会主义制度具有伟大而顽强的生命力。

中国共产党的领导地位在宪法中得以再次明确和有效保障。1975年1月，四届全国人大一次会议通过的“七五宪法”虽然受到“四人帮”干扰破坏，存在许多缺陷，较之于“五四宪法”大大倒退，但也明确了中国共产党的领导地位。不仅在序言中突出强调了中国共产党的领导，而且在总纲第二条明确规定：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。”同时，规定“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律。”这些规定是中国共产党历来的政治主张，也是全国人民的共同意志。1978年3月，五届全国人大一次会议通过的“七八宪法”，恢复了“五四宪法”的部分条文，但仍然是以“七五宪法”为基础的，保留了关于中国共产党领导地位的条款。宪法的这些规定对于纠正“文化大革命”的错误，进行拨乱反正是有积极意义的。

改革开放和社会主义现代化建设时期党和国家领导制度改革开创党的领导制度化法治化新局面

在改革开放和社会主义现代化建设时期，邓小平提出党的建设新课题：“执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导？”[23]同时，围绕这一课题提出“两化”任务：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[24]，其实质是改善党的领导制度。他指出：“我们要改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。”[25]这是邓小平第一次明确提出“党的领导制度”概念，改善党的领导制度分两个方面来进行。

首先，通过党和国家领导制度改革推进党的领导制度化。1980年8月18日，邓小平在题为《党和国家领导制度的改革》讲话中指出：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的领导，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。”[26]着眼于解决事关党和国家长治久安的制度现代化问题，他提出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[27]改革党和国家领导制度，需要解决权力过分集中的现象，由此涉及党的一元化领导问题。他指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[28]显然，邓小平反对的不是党的一元化领导，而是把党的一元化领导当作口号；反对的不是党的集中统一领导，而是权力过分集中。

改革党和国家领导制度，需要解决党政不分、以党代政的问题，实行党政分开。一个重要措施是中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。邓小平认为，“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”[29]。他提出：“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”[30]但必须清楚，这样做的目的，不是削弱党的领导，而是加强和改善党的领导。他强调：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[31]这一时期进行的党政分开，对于解决效率不高、机构臃肿、人浮于事、作风拖拉等问题有积极的意义，但总的来看仅仅是探索性的。

其次，通过修改党章和宪法推进党的领导法治化。邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[32]党的十一届三中全会前夕，他提出修改党章问题：“修改党章是要进一步明确党在四个现代化建设中的地位和作用。”[33]1980年9月，党的十二大通过《中国共产党章程》，不仅规定“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心”，而且规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。

根据加强法制建设的新任务，邓小平提出要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[34]，成为我国法治工作和法治建设的“十六字”方针。他明确了党的政策和法律的关系，指出：“我们制定法律的步伐要加快。确实要搞法制，特别是高级干部要遵守法制。以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，坚决按法律办事。”[35]1980年8月，中共中央政治局扩大会议提出修改宪法的建议，成立宪法修改委员会。邓小平认为，“五四宪法”是比较完备的宪法，应以其作为基础来修改，“新的宪法要给人面貌一新感觉”[36]。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》（“八二宪法”）。宪法序言明确提出在中国共产党领导下取得新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，在中国共产党领导下实现集中力量进行社会主义现代化建设的国家根本任务以及中国共产党在广泛的爱国统一战线的领导地位。由此，在历史中形成的中国共产党的领导地位通过宪法而牢固地确立起来。

党的十三届四中全会后，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，继续推进党的领导制度化、法治化进程。党的十五大提出建设社会主义法治国家的目标，将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，明确了党的领导制度化、法律化的基本含义，“从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”[37]

首先，强化宪法保障党的领导地位的作用。由于党的领导地位是在宪法序言中规定的，宪法序言是立宪的指导思想，是宪法的组成部分，与宪法条文同样具有最高的法律效力，在宪法序言中充实关于党的领导地位的内容就显得非常必要。一个重要举措是将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入宪法。1993年3月，中共中央采纳民建中央建议，向八届全国人大一次会议提出《关于修改宪法部分内容的补充建议案》，其中第一条就是在宪法序言中增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。八届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将这句话写进宪法。这一制度是我国各项政治制度中唯一在名称上标明“中国共产党领导”的政治制度，是从国家政治制度层面规定了中国共产党领导的制度。这一制度载入宪法，加重了宪法序言体现中国共产党领导的分量。相较于此前的东欧剧变，就更能懂得这一基本政治制度入宪的重大意义。苏联共产党的领导地位是在苏联宪法第六条规定的：“苏联共产党是苏联社会的领导力量和指导力量，是苏联社会政治制度以及国家和社会组织的核心”。1990年3月，第三次苏联（非常）人民代表大会修改宪法，将其中第六条进行了彻底修改，取消了苏共领导地位的宪法保障，这使得反对共产党、反对社会主义在苏联成了合法的行动，因此大肆泛滥起来；坚持苏联共产党领导的行动反倒成了“违宪”，这也最终导致苏共亡党和苏联解体的悲剧。与此形成鲜明对照，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入宪法，使得中国共产党的领导地位有了更加稳固的宪法保障，顶住了东欧剧变、苏联解体带来的国际环境的压力。

其次，党的领导制度明确为国家根本制度。2000年1月，江泽民提出坚持和完善能够保证党的领导坚强有力和社会主义兴旺发达的一整套制度，认为“这套科学的制度，主要应包括党的领导制度，以及在党的领导下国家各个方面的具体领导制度和保障这种领导制度能够有效运转的法律制度”[38]，并且明确，“中国共产党的领导和社会主义制度，这是我国最根本的制度。各项方针政策、法律法规、纪律规定都应该在遵循这个根本制度的基础上发挥作用。我们的历史责任，最重要的，是要坚持和完善这个根本制度，并把它传下去，代代遵守”[39]。至此，党的领导制度被明确为国家根本制度，政治体制改革按照总揽全局、协调各方的原则来推进。进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证了党委的领导核心作用，又充分发挥了人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。

党的十六大后，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人推进党的领导制度化、法治化取得新进展。一个重要的贡献是提出“依宪执政”，并概括出“科学执政、民主执政、依法执政”的根本要求。胡锦涛提出探索和完善党的执政体制，指出：“执政体制，主要是党通过什么样的制度和体制机制执政的问题，包括党和国家的领导制度以及管理和运行制度等方面。”[40]党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出坚持和完善我们党在长期执政实践中形成的行之有效的制度，同时结合新的实际推进制度创新，不断提高党执政活动的制度化水平。党的十七大提出以健全民主集中制为重点加强制度建设，实现国家各项工作法治化。党的领导制度化的重要成果是党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，其明确提出：“坚持和完善党的领导制度。科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。”[41]中国特色社会主义法律体系的形成是党的领导法治化的重要成果。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。以上法律法规都是在党的领导下制定的，这既是党的主张通过法定程序成为国家意志的重大成果，也为党实现对国家和社会的全面领导提供了重要的法治保障。胡锦涛评价说，“中国特色社会主义法律体系的形成，夯实了立国兴邦、长治久安的法制根基，从制度上法律上确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心”[42]。此外，党内法规制定工作也逐步规范化，2012年5月，中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》，提出加快构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。

中国特色社会主义新时代进一步推进党的领导入法入规、坚持和完善党的全面领导制度体系

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出党的领导制度化、法治化的任务，以更宏观的视野、更长远的考虑、更强劲的力度来推进党的领导。习近平总书记就党的领导问题提出了一系列重要论断，实现了理论上的重大创新：提出党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，进一步明确党作为中国特色社会主义事业坚强领导核心的地位；提出党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量，使党的全面领导传统在新时代有了历久弥新的意义；提出党的领导是我们的最大制度优势，确立了党的领导制度在国家制度体系中作为根本领导制度的地位；提出牢固树立“四个意识”，为坚持和维护党中央的集中统一领导明确了基准、立起了标杆；提出“党大还是法大”是个伪命题而“权大还是法大”是个真命题，破解了党和法的关系的两难问题；提出新时代党的组织路线，为建立党的坚强组织体系、实施党对全社会的组织领导提供了基本遵循。正是在习近平总书记的这些重要论述指导下，党的领导制度化、法治化建设取得了彪炳史册的重大成就。择其要，主要有三个方面。

一是推进党的领导入法入规，坚持依法治国和依规治党有机统一。依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总书记指出：“我国宪法确认了中国共产党领导，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。”[43]党的领导制度化、法治化的一个重大举措，是党的领导载入宪法条文。2018年3月，十三届全国人大会一次会议通过宪法修正案，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，在宪法总纲第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，实现了党的领导与国家社会主义根本制度的有机衔接，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位，为党的领导制度作为国家根本制度提供了最重要的宪法依据。2019年1月，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》进一步提出：贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定。

完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。习近平总书记指出：“党和国家的治理体系包括两个方面：依规治党，依据党章党规党纪管党治党建设党；依法治国，依据宪法法律法规治国理政。”[44]为此，就要健全党领导依法治国的制度和工作机制，加强党内法规制度建设。2013年11月，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》，提出力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。2016年12月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设建设的意见》，提出到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。2021年7月，中共中央办公厅法规局发布《中国共产党党内法规体系》。党内法规制度体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。其中，党的领导法规制度，是规范和保障党对各方面工作实施领导的党内法规制度，涵盖党领导经济建设方面的法规、党领导政治建设方面的法规、党领导文化建设方面的法规、党领导社会建设方面的法规、党领导生态文明建设方面的法规、党领导国防和军队建设方面的法规等，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，现行有效党的领导法规共772部，其中，中央党内法规44部，部委党内法规29部，地方党内法规699部。在党中央的领导下，党内法规制度建设取得丰硕成果，有规可依的问题基本得到解决。习近平总书记提出：“下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地。”[45]

二是深化党和国家机构改革，完善坚持党的领导的体制机制。根据党的十九大报告提出的“完善坚持党的领导的体制机制”新要求，2018年2月，党的十九届三中全会明确了深化党和国家机构改革的指导思想和目标，通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这是党的领导制度化的重大成果。关于这次机构改革的目的，习近平总书记明确指出：“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。要通过深化党和国家机构改革，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下我国国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保党对国家和社会实施领导的制度得到加强和完善，更好担负起进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的重大职责。”[46]《推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革》提出“完善坚持党的全面领导的制度”，“建立健全党对重大工作的领导体制机制”，提出的重要举措有：建立健全党对重大工作的领导体制机制，优化党中央决策议事协调机构；强化党的组织在同级组织中的领导地位；更好发挥党的职能部门作用，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作；统筹设置党政机构，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公；推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。

这次改革的一个重要特点，是统筹设置党政机构，对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，解决党政机构职责重叠、叠床架屋问题，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。然而，也由此引出了“党政不分”的问题。习近平总书记指出：“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”[47]这次改革是党中央总结以往正反两方面经验作出的重大决策，是党和国家机构从“党政不分”到“党政分开”再到“党政有分有合”的螺旋式上升过程，体现了政治上层建筑适应经济基础要求发展的辩证法。统筹设置党政机构，能够避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，防止机构重叠、职能重复、工作重合，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调，形成统一高效的领导体制。改革的实际成果证明了这一点。改革后，党中央机构共计减少6个，其中正部级机构减少4个、副部级机构减少2个；国务院机构共计减少15个，其中正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。党政合计共减少21个部级机构，其中，正部级12个，副部级9个。

三是抓住国家治理的关键和根本，坚持和完善党的领导制度体系。党的十九大后，推进党的领导制度化最重要的成果，是2019年10月党的十九届四中全会提出坚持和完善党的领导制度体系，其不仅确立了党的领导制度作为国家根本制度的地位，而且明确了党的领导作为制度体系所包含的各项具体制度。我国国家制度和国家治理体系具有十三个方面的“显著优势”，第一个就是坚持党的集中统一领导的优势；我国国家制度体系建设的十三个方面的“坚持和完善”，第一个方面就是“坚持和完善党的领导制度体系”。习近平总书记指出，“准确把握我国国家制度和国家治理体系的演进方向和规律，突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本”[48]。“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度。”[49]党的领导制度作为国家根本领导制度，派生出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，党对人民军队的绝对领导制度等。党的领导制度体系主要由六个方面的具体制度组成：建立不忘初心、牢记使命的制度，是党实施思想领导的制度；完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，是党实施政治领导的制度；健全党的全面领导制度，是党实施组织领导的制度；健全为人民执政、靠人民执政各项制度，是党对群众工作的领导制度；健全提高党的执政能力和领导水平制度，是党的领导能力的制度；完善全面从严治党制度，是推进党的自我革命、提高解决自身问题能力的制度。建立健全这些重要制度，强化制度的执行力，坚持制度面前人人平等、制度执行没有例外，杜绝“破窗效应”，防止“制度虚化”，党的领导制度体系就能转化为管党治党的巨大效能。党的十九届四中全会后，党的领导作为中国特色社会主义制度的最大优势在抗击新冠肺炎疫情斗争中得到生动具体的体现。习近平总书记指出：“这次抗击新冠肺炎疫情斗争的实践再次证明，中国共产党是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨，我国社会主义制度是抵御风险挑战的最有力制度保证。”[50]

我们党作为百年大党，长期执政，世所罕见。大就要有大的样子，大也有大的难处。我们要把中国特色社会主义建设好、建设成，需要一个很长的历史时期。在这个漫长历史进程中，确保中国共产党不垮台，中国社会主义制度不倒，是一个极难极大的风险挑战。战胜这一风险挑战，为党的领导提供更加坚实的制度和法治保障无疑是很重要的方面。为此，2020年2月5日习近平总书记提出：“要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。”[51]完成这一任务，必将使党的领导地位得到更加有力的制度和法治保障，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，“六合同风，九州共贯”，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

注释

[1][46]习近平：《论坚持全面深化改革》，北京：中央文献出版社，2018年，第449、448页。

[2][43][45][51]习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第223、214、223、273页。

[3]习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019年，第57页。

[4]《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1313页。

[5]《毛泽东文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第244～245页。

[6]《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第742页。

[7][11]《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社，1996年，第51、34页。

[8]《毛泽东文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第69页。

[9]《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1061～1062页。

[10][12]《人民政协重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009年，第111页。

[13][17]《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社，1996年，第252、391～392页。

[14][15]《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》第二卷，北京：中央文献出版社，2013年，第40、205页。

[16]《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第350页。

[18][19]《毛泽东文集》第八卷，北京：人民出版社，1996年，第305、294页。

[20][21]《毛泽东年谱（一九四九—一九七六）》第六卷，北京：中央文献出版社，2013年，第431、511页。

[22][23][24][25][26][27][28][29][30][32][33][34]《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第36、276、146、269、341～342、333、329、321、341、147、276、146～147页。

[31]《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第177页。

[35]《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文献出版社，2004年，第527～528页。

[36]《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，2004年，第799～800页。

[37][38][39]《江泽民文选》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第29、575、576页。

[40]《十六大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2006年，第321～322页。

[41]《十七大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2011年，第148页。

[42]《胡锦涛文选》第三卷，北京：人民出版社，2016年，第510页。

[44][47]《十九大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2019年，第79、277页。

[48][49]《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第114、125页。

[50]习近平：《总结党的历史经验 加强党的政治建设》，《求是》，2021年第16期。

The Party'sLeadership Is Our Greatest Institutional Advantage

—TheProcess and Achievements of the Institutionalization and Legalization of theParty's Leadership

Zhang Feng

Abstract:The socialist system with Chinese characteristics is a rigorous and completescientific system, in which the Party's leadership system plays a dominantrole. As the biggest institutional advantage, the Party's leadership inherentlycontains the requirements of continuously promoting the institutionalizationand legalization of the Party's leadership. Since the Eighteenth Congress, theParty Central Committee with Comrade Xi Jinping at its core has clearly putforward the task of institutionalizing and legalizing the Party's leadership.It has promoted the Party's leadership with a greater vision, morefarsightedness, and more vigorous efforts, and achieved major progress in theinstitutionalization and legalization of the Party's leadership, providing amore powerful institutional and legal guarantee for the Party’sleadership.

Keywords:Party's leadership, institutional advantages, institutionalization,legalization

来源：学者张峰公众号
编辑：董小参
责编：蒋锐