党的十八大以来，从发展社会主义协商民主到发展全过程人民民主，是我们党在深化对民主政治发展规律认识的基础上而取得的社会主义民主政治建设的重大进展。但由此也提出了一个基础性的理论问题：全过程人民民主与协商民主是什么样的关系？这一问题关系到人民政协在发展全过程人民民主中应居于什么地位、发挥什么样的作用？习近平总书记在党的二十大报告中科学地回答了这一问题，指出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”。深刻领会这一重要论断，需要从哲学的高度予以深入透彻的分析。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“必须坚持系统观念”“我们要善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。”这对于我们全面准确把握全过程人民民主与协商民主的辩证关系以及人民政协在实践全过程人民民主中的地位和作用，有很强的哲学指导意义。
一、把握普遍性和特殊性的关系，明确作为爱国统一战线组织是人民政协的特色所在
普遍性和特殊性的关系即共性和个性的关系。毛泽东同志指出：“这一共性个性、绝对相对的道理，是关于事物矛盾的问题的精髓，不懂得它，就等于抛弃了辩证法。”马克思最早运用唯物辩证法关于普遍性和特殊性的关系原理来认识民主问题，指出：“只有民主制才是普遍和特殊的真正统一。”全过程人民民主体现的是民主的普遍性即共性。毛泽东同志指出：“其共性是矛盾存在于一切过程中，并贯串于一切过程的始终，矛盾即是运动，即是事物，即是过程，也即是思想。否认事物的矛盾就是否认了一切。这是共通的道理，古今中外，概莫能外。”以此来看习近平总书记把民主的普遍性即共性概括为“全过程人民民主”，正符合了唯物辩证法的道理。实现民主的形式是丰富多样的，但多样性背后又有一致性，在这个意义上习近平总书记指出：“民主是全人类的共同价值”。协商民主体现的是民主的特殊性即个性。特殊性就是特点。毛泽东同志指出：“不但事物发展的全过程中的矛盾运动，在其相互联结上，在其各方情况上，我们必须注意其特点，而且在过程发展的各个阶段中，也有其特点，也必须注意。”协商民主正是最能体现中国社会主义民主政治特点的形式。协商民主不是从来就有的，也不是从外国搬来的，而是中国共产党带领中国人民秉持中华民族一贯倡导的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统文化，在革命、建设、改革的长期实践中实现的伟大创造，是对人类政治文明特殊的重大贡献。正是在这个意义，习近平总书记指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”。
民主的普遍性和特殊性的辩证关系，也表现为由特殊到一般、又由一般到特殊的人类认识运动总规律。先是由特殊到一般。毛泽东同志指出：“就人类认识运动的秩序说来，总是由认识个别的和特殊的事物，逐步地扩大到认识一般的事物。人们总是首先认识了许多不同事物的特殊的本质，然后才有可能更进一步地进行概括工作，认识诸种事物的共同的本质。”党的十八大以来，从提出发展社会主义协商民主到提出发展全过程人民民主，正是遵循了这样的秩序。党的十八大后的一段时间里，习近平总书记集中论述的是社会主义协商民主。2014年9月在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中，他集中阐述了社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势的重大判断，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现的基本定性，深刻揭示了协商民主的鲜明中国特色。同时在这一过程中也开始孕育全过程人民民主思想。他概括了人类民主发展的一个基本规律：“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”他将“全过程”概念运用于协商民主：“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。”并且具体地运用于人民政协履行职能：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程”。正是基于对协商民主这一中国社会主义民主政治的特有形式的深刻认识，并且从人类社会多样性的民主形式中找到共同的本质，习近平总书记2021年7月1日在庆祝建党一百周年大会上正式提出“发展全过程人民民主”，2021年10月在中央人大工作会议上全面系统阐述全过程人民民主重要思想。然而，认识过程并没有完结，接下来的又由一般到特殊。毛泽东同志指出：“当着人们已经认识了这种共同的本质以后，就以这种共同的认识为指导，继续地向着尚未研究过的或者尚未深入地研究过的各种具体的事物进行研究，找出其特殊的本质，这样才可以补充、丰富和发展这种共同的本质的认识，而使这种共同的本质的认识不致变成枯槁的和僵死的东西。”于全过程人民民主来说，为了不致成为抽象空洞的口号，就要具体地付之于丰富多彩的实践。习近平总书记要求：“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”于协商民主来说，就是要以全过程人民民主为指导，在理论上和实践上加以深化，使之更好地体现人民当家作主的本质要求。
按照唯物辩证法的观点，事物的特殊性是事物存在的依据，是一事物区别于他事物的特殊的本质。毛泽东同志指出：“尤其重要的，成为我们认识事物的基础的东西，则是必须注意它的特殊点”。在发展全过程人民民主中，人民政协的特殊点就在于它是以协商民主方式实现中国人民大团结大联合的爱国统一战线组织，这是人民政协首要的最基本的性质，也就是特殊的本质。我国全过程人民民主具有完整的制度程序，其中就包括“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”。习近平总书记在二十大报告中提出“坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合”新论断，深刻揭示了人民政协制度的特点。理解这一论断，我们需要联系习近平总书记关于人民代表大会制度的论断：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”人民政协制度与人民代表大会制度有着共性的一面，这就是坚持党的领导。人民政协制度也有着自己个性的一面，这就是中国人民爱国统一战线组织，社会主义协商民主的专门协商机构。
从历史上看，在建立新中国的过程中，正是人民政协作为统一战线组织的性质，使得它不同于“旧政协”。周恩来同志指出：“肯定地说，这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。它绝对不同于旧的政治协商会议，旧的政治协商会议已经让国民党反动派破坏了。可是大家都熟悉这一组织形式，所以今天我们沿用了这个名称，而增加了新的内容。”在人民代表大会制度建立起来后，人民政协作为统一战线的组织在我国的政治生活中继续发挥政治协商作用。毛泽东同志指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”在改革开放新时期，人民政协作为统一战线范围内民主的组织形式而不可或缺。江泽民同志指出：“加强社会主义民主，一个是国家权力机关的民主，即人民代表大会制度建设，一个是统一战线范围内的民主，这两者都至关重要，不可缺少。我们要在加强人民代表大会制度建设的同时，通过人民政协和其他渠道广泛听取各民主党派以及其他各方面意见和建议，接受各方面批评监督，真正做到集思广益，做到国家大事由大家来出主意想办法、由大家来办。”
从现实上看，人民政协作为统一战线组织，是人民民主的重要实现形式，能够有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主。我国政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，在很大程度上要通过人民政协这种具有巨大包容性的统一战线组织形式来实现。因此，习近平总书记在中央政协工作会议上要求：“新形势下，我们必须把人民政协制度坚持好、把人民政协事业发展好，增强开展统一战线工作的责任担当，把更多的人团结在党的周围。”人民政协作为统一战线组织，开展统一战线工作是理所当然的。但是，我们也要看到，人民政协作为统一战线组织的性质虽然经常重申，但人民政协开展统战工作的作用还没有引起足够的重视，还需要健全工作机制，形成明确的具体措施。其原因是多方面的，对新时代人民政协统一战线工作的新特点认识不到位是一个重要原因。新时代人民政协的统战工作不同于过去对党外人士的思想教育改造，人民政协内部没有统战实施者和统战对象之分，也不存在转变立场化敌为友的问题，而是在共同的思想政治基础上运用民主协商方式实现进一步的团结合作。人民政协要深刻理解发展壮大新时代爱国统一战线的重要意义，以高度的使命感和责任感做好统战工作。习近平总书记在2022年中央统战工作会议上指出：统一战线因团结而生，靠团结而兴。促进中华儿女大团结，是新时代爱国统一战线的历史责任。做好这项工作，要把握好固守圆心和扩大共识的关系，不断增进共识，真正把不同党派、不同民族、不同阶层、不同群体、不同信仰以及生活在不同社会制度下的全体中华儿女都团结起来。这不仅是对中共各级党委统战部门的要求，也是对作为爱国统一战线组织的人民政协的要求。人民政协应当在发挥爱国统一战线组织的作用上彰显自己的鲜明特色。
二、把握理念性和实践性的关系，明确广泛凝聚共识是人民政协的功能所在
全过程人民民主与协商民主的关系还是理念性和实践性的关系。全过程人民民主是一种民主理念，而协商民主则是全过程人民民主的一种实践形式，二者的关系是理念和实践的关系，即知与行的关系。理念是指上升到理性高度的观念，而实践则是在理念指导下的自觉活动。毛泽东指出：“从感性认识而能动地发展到理性认识，又从理性认识而能动地指导革命实践，改造主观世界和客观世界。”“这就是辩证唯物论的知行统一观。”这种知行统一观为我们认识全过程人民民主与协商民主的辩证关系提供了正确的方法论。
全过程人民民主之所以重要，就在于它是一种新理念。习近平总书记指出：“党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。”全过程人民民主作为理念形态而存在，并不意味着地位不重要，恰恰是更为重要。毛泽东同志指出：“概念这种东西已经不是事物的现象，不是事物的各个片面，不是它们的外部联系，而是抓着了事物的本质，事物的全体，事物的内部联系了。”也就是说，理念是对事物发展规律的认识，是根本性认识。关于什么是理念，习近平总书记在党的十八届五中全会上引用了清初思想家王夫之的话：“理者，物之固然，事之所以然也”。也就是说，所谓理，就是事物的本来面目，是事情发生的内在原因，也就是中国古代语言所说的“道理”。比如习近平总书记就新发展理念指出：“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。”“发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”循此思路来认识，如同创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念一样，全过程人民民主也是一种发展理念，也是起全局性、纲领性、引领性的作用，所不同的只在于这是社会主义民主政治发展的理念。发展社会主义民主政治，首先要把树立什么样的民主理念搞清楚，这样才能为贯彻落实政治发展战略提供思想观念的保证和精神支撑。因此，习近平总书记在二十大报告中对全过程人民民主作出新界定：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”。本质属性是事物的有决定性意义的根本属性，即决定该事物之所以为该事物而不是别的事物的特有属性。习近平总书记曾讲过“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，在党的十九大报告中讲过“人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征”，也曾将“本质属性”概念用于我国国家制度和国家治理体系，说“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性”。但将全过程人民民主明确为社会主义民主政治的本质属性，这是第一次。这一重大判断，不仅丰富了人民当家作主的内涵，而且把握了发展社会主义民主政治的关键，是新时代对马克思主义人民民主理论的一个原创性贡献。
全过程人民民主作为民主理念，要发挥应有的指导引领作用，就必须运用于民主实践活动，就需要有具体的实践形式来承载。协商民主正是这样的实践形式。习近平总书记在二十大报告中作出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”的重要论断，不仅厘清了协商民主与全过程人民民主的关系，而且明确了协商民主对于发展全过程人民民主不可或缺的重要作用。理解这一重要论断，需要着重把握三点：一是协商民主丰富了全过程人民民主的制度程序。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”我国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。在这个制度体系中，不仅有专门的协商民主制度即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有协商民主的组织形式爱国统一战线，而且其他制度也不同程度地具有协商民主的内容。可以说协商民主已经深度融入中国特色社会主义制度体系，使之具有更为丰富的内涵。二是协商民主完善了全过程人民民主的全链条。过去我们讲人民民主主要是四个环节：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。党的十九大报告将民主协商加入进来，形成了完整的五个环节：民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，并使之贯通起来，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面。其中的民主协商，不仅是全过程人民民主的全链条的一个重要环节，而且对其他环节都有促进作用。如民主选举前的候选人协商是保证选举顺利进行的必要程序；坚持协商于决策之前和决策实施之中是民主决策的一项重要原则；民主管理要坚持协商议事、协商共事；民主监督是协商式监督。三是协商民主促进了全过程人民民主的广泛政治参与。发展协商民主，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利。具体地说，能够避免人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期的形式主义问题，使人民持续而直接地进行政治参与；能够广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端。我国的协商民主是各个层次上人民广泛的政治参与，具有多层次性，上至国家层面的协商，中至各省市区县、各区域的协商，下到基层的协商，凡属于经济社会发展重大问题，人民最关心最直接最现实的利益问题，都可以进行协商，形成上下互动、左右相联，呈现多样化、立体化的格局，使得我国全过程人民民主成为最广泛、最真实、最管用的民主。
人民政协作为协商民主专门协商机构，在实践全过程人民民主上发挥着特殊的重要作用。这就涉及到人民政协的功能问题。习近平总书记在二十大报告中指出：“发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平”。这里提出了一个新概念“功能建设”。功能是与职能意思相近的概念，但又有一定的区别。功能是指事物或方法所发挥的有利的作用、效能。而职能则是指人或机构所承担的职权、责任。人民政协作为爱国统一战线组织和专门协商机构，也必然具有自己特殊的功能。习近平总书记在中央政协工作会议上指出：“广泛凝聚人心和力量。人民政协要发挥统一战线组织功能，坚持大团结大联合，坚持一致性和多样性统一，不断巩固共同思想政治基础，加强思想政治引领，广泛凝聚共识，努力寻求最大公约数、画出最大同心圆，汇聚起实现民族复兴的磅礴力量。”这就清楚地表明人民政协的主要功能是凝聚人心、汇聚力量。习近平总书记在中央政协工作会议上还提出：“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，坚持团结和民主两大主题，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”。也就是说，突出人民政协凝聚共识功能，就可以体现人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的整体水平。我们还要认识到，人民政协的功能建设也是一个系统工程，需要加强制度化、规范化、程序化建设，通过发挥凝聚共识主要功能来强化人民政协的各项具体功能，如提高深度协商互动水平强化资政功能，提高意见充分表达水平强化民意功能，提高广泛凝聚共识水平强化团结功能。在新时代，人民政协要聚焦新时代新征程党的中心任务，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，牢牢把握团结奋斗的时代要求，通过凝聚共识为实现中华民族伟大复兴的中国梦广泛汇聚团结奋斗的正能量。
（作者：习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员，中央社会主义学院原副院长、教授，山东大学统一战线学博士生导师）