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张峰，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘专家、特约研究员，中央社会主义学院原副院长、教授，山东大学统一战线学博士生导师。

党的十八届三中全会明确协商民主在国家治理体系中的重要地位

2013年10月召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进国家治理体系和治理能力现代化有多方面的内容，其中一个重要途径，就是全面深入地推进协商民主。协商民主以完善和发展中国特色社会主义制度为保障，以保证人民当家作主为根本，以扩大公民有序政治参与为重点，是实实在在的具有巨大优势的民主，是我们实现国家治理体系和治理能力现代化的重要步骤。十八届三中全会在社会主义协商民主建设问题上，主要有六个创新亮点：

一是全面深化改革的总目标，明确了协商民主在国家治理体系中的重要地位。对协商民主重要地位的理解，要放到全面深化改革的总目标中来认识。完善和发展中国特色社会主义制度，最重要的是完善和发展我国的社会主义政治制度，其中包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度。十八届三中全会《决定》以“推进协商民主广泛多层制度化发展”，对发展社会主义协商民主作出了一系列制度性安排。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，就是坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。而协商民主就是能够起这样作用的民主形式。协商民主是一种求同存异的包容性民主，有利于政局的稳定，内在地蕴含着政治行为文明。实现国家治理体系和治理能力的现代化，不能不把发展协商民主作为重点。这便是《决定》在“加强社会主义民主政治制度建设”一部分用较大篇幅谈协商民主的重要原因。

二是我国协商民主特点和优势，展示了协商民主大有作为的光明前景。十八届三中全会《决定》指出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”言语不多，内涵深刻，是对协商民主特点和优势的新概括。协商民主是哪里来的？既不是从外国搬来的，也不是我国封建社会留下来的，而是中国共产党长期追求和发展民主而创造的民主形式。协商民主之所以能在我国产生并具有强大的生命力，也在于它有丰厚的文化土壤，体现了中华民族和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统。关于协商民主是我国社会主义民主政治的独特优势，习近平在关于《决定》的说明中指出：“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”协商民主，有利于完善人民有序政治参与。发展社会主义民主政治，必须更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。协商民主，是人民参政议政的过程，能够广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，促成的决策能够达到多赢的结果，从而在增强社会活力的基础上保持社会和谐稳定。更重要的是，协商民主能够更好地体现人民当家作主。人民当家作主，就是人民是国家的主人，参与制定国家的大政方针政策，在国家的各项决策中起决定性作用。协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。我们党长期形成的“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，是我们党的生命线和根本的工作路线。这一路线要求，党必须全心全意为人民谋利益，必须尊重人民的主体地位，必须广泛听取群众意见，必须调动人民的巨大力量。所有这一切落实到政治领域，就是广泛实行协商民主。《决定》把“涉及群众切身利益的实际问题”作为在全社会广泛开展的协商内容，具有鲜明的指向性。改革开放以来，我国形成了利益多样化的格局。科学统筹兼顾各方面利益，需要正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系。这就需要最广泛、最充分的协商，运用协商民主的方式建立形式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，让群众能依法有序理性表达诉求，话有处说、冤有处诉、问有处答，并且通过平等的对话、沟通、商量、协调等办法来解决利益问题，化解社会矛盾，从而使党的群众路线真正得到贯彻落实，进一步密切党同人民群众的血肉联系。

三是全社会开展广泛协商，展现了协商民主的广泛应用性。十八届三中全会《决定》指出:“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”深刻揭示了发展协商民主的领导力量、协商的内容和基本原则。协商民主必须在党的领导下来进行。党的领导是发展社会主义民主政治的根本保证，也是协商民主形式健康有序运用的重要前提。协商民主是中国共产党长期探索形成的，党也必须善于运用协商民主来健全民主制度、丰富民主形式，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。协商民主的内容是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。经济社会发展的重大问题很多，涉及群众切身利益的实际问题也不少。这表明，凡是事关我国经济社会发展的重大问题，经济的、政治的、文化的、社会的、生态的问题，凡是涉及群众切身利益的实际问题，如教育、就业、收入、社保、医疗、住房、环保等，都需要通过民主协商来解决。坚持协商于决策之前和决策实施之中，是协商民主的一个重要原则。决策之前进行协商，有利于集中民智，实现决策的科学化、合理化，使决策的效益覆盖全体社会成员。决策实施之中进行协商，有利于集中民力，使决策更加完善、更有执行力，解决决策实施中的具体问题。协商民主在国家权力中枢和社会公众之间建立起一道桥梁，既能够优化国家权力结构，增强政治体系的开放性，又能够更好地代表和维护人民群众的根本利益。协商民主具有包容性强、社会面广、吸纳度高的特点，有利于增进共识、增强合力、扩大参与，是科学民主决策的重要工作机制。

四是协商民主体系建设，搭建了协商民主的广阔平台。十八届三中全会《决定》指出:“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”这明确了协商民主体系的基本要求、协商渠道和协商类型以及决策咨询制度建设。在协商民主体系中，国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织都是重要的协商渠道，都应该发挥应有的作用。选举民主和协商民主相结合，是具有中国特色的双重民主架构，是社会主义民主的一大特点，是我国政治体制的独创性优势之所在。国家政权机关通过表决进行重大决策之前，广泛开展协商，充分吸收对国家、对人民有利的意见和建议，进一步优化决策方案，有利于在尊重多数人意愿的同时，照顾少数人的合理意见和要求，在保证人民根本利益得到切实维护的前提下使社会各方利益最大化。社会组织作为协商渠道，有利于改进社会治理方式，激发包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织活力，建立社会参与机制，协调社会关系，解决社会问题。《决定》要求：“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”这五种类型的协商划分，蕴含着分类实施的要求。人大、政府、政协、党派团体、基层组织和社会组织，分别承担或主导与自身职责相关的协商，有分工，也有相互配合。我国的协商民主具有多层次性，上至国家层面的协商，中至各省市区县、各区域的协商，下到基层的协商，凡属于经济社会发展重大问题，人民最关心最直接最现实的利益问题，都可以进行协商，从而形成上下互动，左右相联，呈现多样化、立体化的格局。这也是当代中国的协商民主优势之所在。协商民主多层发展，基层民主协商是重点。相比于高层或上层的代表或精英人士的协商，基层民主协商是老百姓能直接感受到的协商，是事关群众切身利益的协商，是在全社会培育民主协商之风的基础和温床。因此，《决定》强调：“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”

五是发挥统一战线在协商民主中的重要作用，促进政党关系、民族关系的和谐。十八届三中全会《决定》指出:“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”政治协商是我国协商民主的发源地和充分应用的领域，是我们党的传统优势，是社会主义协商民主的基本阵地。只有进一步搞好政治协商，才能带动和促进协商民主在其他方面广泛运用。在这种意义上，中国共产党领导的政治协商对我国整个协商民主发展具有牵引作用。为完善这种政治协商，需要增强协商的计划性和形式的丰富性。特别是要总结新经验，拓展新渠道。《决定》提出“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”，既是政治协商的开拓创新之举，也是对民主党派提出的新要求，为民主党派在协商民主建设中发挥更大更好作用提供了新的制度平台。协商民主的一个重要原则是在尊重多数的基础上照顾少数。我国是一个多民族国家，55个少数民族在总人口的比重仅为8.49%。协商民主有利于贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

六是发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，使之发挥示范带动效应。十八届三中全会《决定》指出:“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”依据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而开展的人民政协的协商民主和多党合作的协商民主是社会主义协商民主的重点，必须加强而不能削弱。这不仅因为这是我国协商民主的发源地和充分应用的领域，也是因为只有做好了这些方面的协商，才能带动和促进协商民主在其他方面广泛运用。发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用主要是四个方面:一是重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。主要是完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。二是增强协商的计划性。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。三是拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。全国政协已经开展的双周协商座谈会就是继承好传统、增加协商密度的好形式。四是发挥政协委员的作用，主要是健全委员联络机构，完善委员联络制度。概括起来说，就是要切实增强协商实效，规范协商内容，提高协商能力，强化协商成果运用，更好地展现社会主义协商民主的优势和价值，努力构建多层次、全方位协商格局，让人民政协真正发挥出对社会主义协商民主的示范、带动、推动作用。

注：因微信公众号格式所限，引文注释从略。

来源：张峰等著《推进协商民主广泛多层制度化发展研究》，人民出版社2021年版。

来源：学者张峰公众号

编辑：王  聪

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