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《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》就加强社会主义协商民主建设作出总体部署和顶层设计

2015年初，经中共中央政治局会议审议通过下发《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），全面总结了我国多党合作和政治协商的成功经验，着眼于推进协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化，就加强社会主义协商民主建设作出了总体部署和顶层设计。

一是围绕什么是协商民主的问题，深刻阐述社会主义协商民主的基本内涵、发展历程、定性定位。

《意见》在总结我们党历次有关文件关于协商民主的认识基础上，给协商民主下了一个严谨的定义：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”这一定义明确了协商民主的领导者是中国共产党，协商的主体是人民内部各方面，协商的内容是改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，协商的基本要求是在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，协商的目的是努力形成共识。从对协商民主的各基本要素均有所明晰角度看，这是一个关于协商民主的科学定义，为发展社会主义协商民主提供了基本遵循。

关于协商民主的形成和发展，《意见》强调：“社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践。”协商民主在我国具有深厚的文化基础即中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，理论基础即马克思主义中国化的理论成果毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，实践基础即改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，制度基础即我国根本政治制度人民代表大会制度、基本政治制度中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。特别是党的十八大和十八届三中全会深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律，作出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署，为发展中国社会主义民主政治丰富了形式，拓展了渠道，增加了内涵。

关于协商民主的定性定位，《意见》开宗明义地强调：社会主义协商民主，“是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。”进一步更具体地概括出了加强协商民主建设的“五个有利于”的独特优势：“有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。”更为明确地提出了在加强协商民主建设过程中坚持贯彻党的群众路线的具体要求，如把涉及群众切身利益的实际问题作为协商民主的主要内容，把更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权作为加强协商民主建设的基本原则之一，就人大协商提出密切代表同人民群众联系，就政府协商提出加强与群众代表的沟通协商，就人民团体协商提出围绕做好新形势下党的群众工作开展协商，就基层协商提出更好解决人民群众的实际困难和问题，就党对协商民主建设的领导提出尊重群众首创精神，等等。深化政治体制改革，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的重大任务之一，《意见》明确作出协商民主“是深化政治体制改革的重要内容”的定位，意义重大。我国的改革历来是全面改革，政治体制改革不断取得新进展，但也存在着民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上不完善的问题，需要积极稳妥推进政治体制改革，重要内容就是加强协商民主建设，为发展中国特色社会主义民主政治注入新的活力。

二是围绕为什么要加强协商民主建设的问题，明确加强协商民主建设的目的原则、重大关系。

在新的历史条件下，之所以要加强协商民主建设，是形势所迫、问题倒逼。《意见》提出要面对的“四个新”：一是改革开放进程中利益格局深刻调整的新形势。改革是一场巨大的利益调整，虽然改革开放以来社会各阶层群众的生活水平都有明显提高，但贫富差距过大的趋势并没有根本扭转，还存在着数量庞大的低收入群体，运用协商民主平衡社会利益的任务依然很重。二是社会新旧矛盾相互交织的新变化。改革的过程就是解决我国发展面临的一系列突出矛盾的过程，但在现阶段社会矛盾处在多发期，旧的矛盾尚未解决，新的矛盾又产生出来，并且呈现出胶着状态，依靠协商民主化解社会矛盾的办法更加有效。三是市场经济条件下思想观念多元多样的新情况。在市场经济的大潮中，各种思想文化相互激荡，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，价值取向日益多样化，通过协商民主引导社会舆论的工作格外重要。四是世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的新挑战。当今国际思想政治领域斗争深刻复杂，西方一些敌对势力把我国发展壮大视为对其价值观和制度模式的挑战，加紧对我国进行思想文化渗透和政治模式输出，斗争的实质是不同政治发展道路的选择，发展协商民主彰显中国特色社会主义政治发展道路巨大优越性非常必要。

《意见》在科学判断形势的基础上，提出了加强协商民主建设的指导思想和基本原则，深刻阐述了加强协商民主建设的现实必要性，概括起来说，主要是三个关系：一是协商民主与人民当家作主的关系。《意见》提出，加强协商民主建设，要以保证人民当家作主为根本，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利。人民当家作主，是社会主义民主的实质。实现人民当家作主，就必须保证人民依法有效管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务，保证人民的基本政治权利得到落实。人民进行民主选举的权利表现为选举权，人民进行民主决策、民主管理、民主监督的权利表现为知情权、参与权、表达权、监督权。因此，《意见》强调：坚持广泛参加、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。这些权利的实现和保障，需要运用协商民主这一重要民主形式，这是加强协商民主建设的根本目的。二是协商民主与推进国家治理体系和治理能力现代化的关系。加强协商民主建设，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面和必然要求。国家治理现代化的核心问题是制度建设，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更加成熟更加定型的系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。其中就包括社会主义协商民主制度。《意见》在强调坚持和完善我国根本政治制度和基本政治制度的前提下，提出“不断健全和完善社会主义协商民主制度”的总要求，并提出建立健全一些重要的程序性制度，如民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，法律法规规章起草征求人大代表意见制度，人民政协协商座谈会制度、知情明政制度、委员联络制度，企事业单位民主管理制度，党领导协商民主建设的工作制度、决策咨询制度等，同时提出加强协商民主的一系列机制建设。随着这些制度建设的要求得到落实，必将有力推进国家治理体系和治理能力现代化进程。三是协商民主与党的领导的关系。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是加强协商民主建设的根本保证。一方面，协商民主有利于坚持党的领导，通过推进协商民主可以改善党的领导、加强党的领导、巩固党的执政地位。另一方面，加强协商民主建设，也必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展。《意见》专门用一部分阐述加强和完善党对协商民主建设的领导，要求各级党委高度重视协商民主建设，对职责范围内各类协商民主活动进行统一领导、统一规划、统一部署；要求建立健全党领导协商民主建设的工作制度，建立党委统一领导、各方分工负责、公众积极参与的领导体制和工作机制，加强统筹协调，认真研究制定协商规划，解决协商民主建设的重大问题；要求支持鼓励协商民主建设探索创新，建立健全多种协商方式，加强中国特色新型智库建设，加强协商民主理论研究；要求营造协商民主建设良好氛围，自觉把协商民主建设贯彻于各领域，健全党内民主制度，加强正确舆论引导，树立协商民主建设先进典型，发挥好示范引领作用。

三是围绕怎样加强协商民主建设的问题，统筹协调各协商渠道，完善程序，突出重点，体现特色。

构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展，是加强协商民主建设的重要目标。为此，必须统筹协调各协商渠道的协商活动，以形成强大合力，确保有序高效。按照我国的政治组织架构来划分，协商渠道主要有七个，分别是政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。从构建完善的协商民主体系来看，这七个协商渠道都要发挥作用，缺一不可，但从各自的主要职能和开展协商活动的发育成熟程度来看，又不能等量齐观、齐头并进，必须有区别地对待。因此，《意见》将这七个协商渠道区分为三种情况，明确提出：“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、基层协商、人民团体协商，逐步探索社会组织协商。”同时要求：“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合”。这是一个科学合理的部署，既照顾到了全面性，又突出了重点性。

各协商渠道开展协商活动，都要把握协商工作规律，遵循协商程序。《意见》坚持从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，规范了“五步”协商程序，即制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈。协商活动按照这五步程序来进行，才能确保有序务实高效。

《意见》根据各类协商的特点和实际需要，合理确定了各自的协商内容和方式，明确了协商工作的重点。关于政党协商。政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商，是我们的传统优势，是开展比较早也比较好的协商。因此，政党协商的重点是继续加强，主要表现为继续探索规范政党协商形式，如完善协商的会议形式、约谈形式、书面沟通协商形式。特别是要加强政党协商保障机制建设，包括知情明政机制，协商反馈机制，支持民主党派加强协商能力建设。关于人大协商。人大协商是各级人大在依法行使职权的同时在重大决策之前根据需要进行的协商，这种协商实践虽然早已有之，但用“人大协商”的概念进行规范还是新事情，因此《意见》提出“积极开展人大协商”。人大协商的重点是立法协商，因此要深入开展立法工作中的协商，包括健全法律法规起草协调机制，健全立法论证、听证、评估机制，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。关于政府协商。政府协商是围绕有效推进科学民主依法决策而开展的行政协商，也是已经做起来的事情，因此《意见》提出的要求是“扎实推进政府协商”。政府协商的重点是增强协商的广泛性针对性，既要坚持社会公众广泛参与，又要对专业事项坚持专家咨询论证。要合理确定协商范围，涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的问题，重视听取社会各方面的意见和建议，涉及特定群体利益的，加强与相关人民团体、社会组织以及群众代表的沟通协商。要完善政府协商机制，包括做好政府信息公开工作，完善意见征集和反馈机制，规范听证机制，建立健全决策咨询机制。关于人民团体协商。人民团体是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，围绕做好新形势下党的群众工作开展协商，《意见》提出的基本要求是“认真做好人民团体协商”。人民团体协商要解决的重点问题是涉及群众切身利益的实际问题，特别是事关特定群体权益保障问题，因此要建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制，组织引导群众开展协商，健全直接联系群众工作机制，拓展联系渠道和工作领域。关于基层协商。基层协商是基层组织为更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定而开展的民主协商。虽然基层协商实践活动在一些地方已经自发地开展起来，并且出现了一些先进典型，但作为制度化规范性的基层协商尚在探索试验过程之中，因此，《意见》对基层协商提出了“稳步推进”的基本要求，并且分别就推进乡镇、街道的协商，推进行政村、社区的协商，推进企事业单位的协商，明确了协商的内容、协商的组织形式、协商的机制等。关于社会组织协商。在我国社会组织协商是一个新事物，需要有一个经过试验积累经验的过程，并且与其他协商渠道有一定的交叉性，因此《意见》没有对其单独分类表述，提出“探索开展社会组织协商”，要求坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务。同时要求相关协商渠道吸纳社会组织参与协商。

加强社会主义协商民主建设，人民政协具有不可或缺的重要作用。《意见》把政协协商列为继续重点加强的三个协商渠道之一，并且明确提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，充分体现了党中央对人民政协和政协协商的高度重视。《意见》对政协协商的总要求是“进一步完善”，这既是对政协协商已有成绩的肯定，也是对政协协商提出的新要求。如何进一步完善，一是明确政协协商的主要内容，主要包括国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。二是完善政协会议及其他协商形式，包括改进政协通过会议进行协商的形式，更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，增加集体提案比重，提高提案质量，建立交办、办理、督办提案协商机制。三是加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接，规范协商议题提出机制，规范年度协商计划的制定，健全知情明政制度，规范党委和政府领导及部门负责人参加政协协商活动，完善协商成果采纳、落实和反馈机制。四是加强人民政协制度建设，包括研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见，在条件成熟时对政协界别适当进行调整，完善委员推荐提名工作机制，研究制定政协委员管理的指导性意见，建立健全委员联络机构，完善委员联络制度。同时，人民政协还有与其他协商渠道衔接配合、积极参与的任务，特别是积极组织人民团体参与协商、视察、调研等活动。

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》下发后，以习近平同志为核心的党中央高度重视文件配套和贯彻落实工作，一年之内先后下发三个实施意见，分别是2015年6月中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，十八届五中全会前夕印发的中共中央办公厅《关于加强政党协商的实施意见》。这些实施意见把《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》的总体要求进一步具体化，不仅表明社会主义协商民主在理论上进一步成熟，而且在实践上不断完善，为推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展提供了有力的指导，掀起了社会主义协商民主建设新高潮。

注：因格式所限，引文注释从略。

文章出自张峰等著《推进协商民主广泛多层制度化发展研究》，人民出版社2021年版。