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加强人民政协民主监督

政协协商是一个大概念，不单是指人民政协的政治协商职能，也包括民主监督、参政议政职能。因此，2015年中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出：“把协商民主贯穿履行职能全过程，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”。2017年中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确人民政协民主监督是“协商式监督”的新定位。习近平在党的十九大报告中指出：“人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。”并特别强调：“加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”

关于政协监督，有两个界定：“民主监督”和“政治监督”。民主监督是指人民群众通过政协行使自己表达权对政权机关进行的监督，这种监督是权利对权力的监督，而非权力监督。监督的对象可以是各级政府及其部门。政治监督是指执政的中国共产党和参政的各民主党派之间在人民政协这一多党合作和政治协商重要机构中进行的相互监督，监督的对象是我国的各政党特别是执政的中国共产党及其各级组织。这种监督具有明显的政治性，对于坚持和巩固中国共产党的领导地位和执政地位具有十分重要的意义。既是民主监督，又是政治监督，或者说民主监督与政治监督有机结合，才是对政协监督性质准确而完整的认识。

这样，我们才能正确理解邓小平1980年9月和11月关于政协监督的两条批示。一条是：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。”另一条是：“原来讲的长期共存，互相监督，是指共产党和民主党派的关系而言。对政府实施‘监督’权，有其固定的含义，政协不应拥有这种权限，以不写为好。”邓小平的本意不是说政协不可以监督政府，而是说政协对政府的监督不同于人大对政府的监督，不是“刚性”的权力监督，而是“柔性”的民主监督。政协监督主要是政党之间的政治监督，这种监督应该成为重点。正是基于这样的理解，2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》就政协监督特意指出：“它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说，更加需要接受来自各个方面的监督。”

人民政协既要监督政府，又要实行政党之间的监督，特别是监督执政的中国共产党。二者相比较，前者做的多，后者做的少。如果说人民政协监督职能弱化，恐怕弱就弱在对执政党的监督上。当然，人民政府是党领导下的政府，对人民政府的监督同时也是对在政府中发挥领导核心作用的中共各级党委（党组）的监督。我们可以作这样的理解。但这样的监督毕竟具有间接性，而且责任主体不明晰，政治监督的效果也要打折扣。其实，加强对执政党的监督是中国共产党的一贯主张，也是人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构履行民主监督职能的责任所在。

政协监督之所以是协商式监督，首先在于它是以协商方式进行的监督，因而是社会主义协商民主的重要组成部分。在实际运作过程中，人民政协的三项职能经常是相互关联、相互结合的，又是有所区别、各有重点的。正确处理关联性与区别性的关系很重要，是既能发挥民主监督的独特作用又与其他职能形成合力的关键所在。民主监督与政治协商、参政议政职能的主要关联在于以协商为方式。因此，《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》提出的基本原则之一就是：“坚持平等协商，坦诚相见，畅所欲言，尊重不同意见表达，把协商民主贯穿于监督全过程”。关联性还在于，政协的民主监督在很大程度上可以利用已有的协商活动来实现，如政协全体会议、常务委员会会议的大会发言增加监督性内容比重，政协常务委员会会议、主席会议、专题协商会、协商座谈会、对口协商会等安排一定数量的监督性议题，注意通过提案提出意见、批评、建议，开展监督，政协重点提案中应有民主监督性提案。这样做可以起到“借台唱戏”的效果，是简便易行的方式。民主监督与政治协商、参政议政职能的主要区别在于重点不同。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：“民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”。具体地说，人民政协的同样一种履职活动，如果是在决策之前进行，就属于政治协商或参政议政。如果是在决策实施过程之中进行，就可以属于民主监督。通俗地讲，“马前炮”是协商，“马后炮”是监督。把握民主监督的这一重点，有助于我们在政协会议和提案等活动中设置民主监督类别。民主监督与其他职能的区别还在于它有特殊的形式，只有用好这些形式才能显示出民主监督的独特作用来。如视察监督，政协可就涉及改革发展稳定重大问题的监督性议题，根据监督任务组织委员视察团，着重发现存在的问题和不足，提出批评和建议，推动党和政府决策部署贯彻落实。又如专项监督，政协可受党委委托交办的监督事项确定专项监督议题，组织力量，开展监督性专题调研，抓住重点问题，深入一线明察暗访，提出改进意见建议。人民政协的这些专门的监督形式，是人民政协履行民主监督职能的着力点，应当下大气力抓紧、抓实、抓好，显示出人民政协的作为。

政协监督之所以是协商式监督，还在于它是协助性监督，在社会主义监督体系中起配合性作用。人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，要摆在监督体系之中来认识政协民主监督的地位和作用。按党的十八届四中全会决定，我国社会主义监督体系是由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八种监督所构成的。这八种监督各有各的功能，地位和作用不是等同的。其中最重要的起决定性作用的是中国共产党党内监督。道理很简单。从哲学上讲，内因是事物发展变化的根本原因，外因只是事物发展变化的条件。相对于外部监督来说，执政党的内部监督更重要。内部监督不到位，外部监督再用劲，也只能是隔靴搔痒。习近平总书记在十八届六中全会上的讲话中指出：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。”但是，单有党内监督是远远不够的。“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。各级领导干部要主动接受各方面监督，这既是一种胸怀、也是一种自信。”党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》专设第六章“党内监督和外部监督相结合”，把人大、政府、监察机关、司法机关监督，人民政协民主监督，审计机关监督，民主党派监督，社会监督和舆论监督都纳入进来，对各级党委提出了支持和保证、接受和加强这些监督的要求，特别是就支持民主党派履行监督职能还单设一条，充分说明了中国共产党对外部监督的高度重视。理解协商式监督的协助性质，就要牢牢把握政协民主监督的目的。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：“监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。”在中国最有资格犯大错误是中国共产党。中国共产党是中国的唯一执政党，是最高的政治力量，长期处于执政地位，权力高度集中，如果耳边听不到不同意见，很容易导致盲目决策，一意孤行。为此就需要在人民政协接受来自党外人士的监督。人民政协的民主监督，是帮助党和政府改进工作的重要方式，需要把政党之间的政治监督特别是对执政党的监督作为重点予以加强。要着眼于避免执政党犯大错误、出现大的失误，围绕党和政府的中心任务和重点工作设置民主监督议题，积极组织政协委员参加党委及其部门委托的重大事项调研督查活动，邀请政协委员参与纪检监察机关党风廉政建设和反腐败工作的监督检查，健全委员来信举报通道，发挥特约监督员作用，开展民主评议活动。要相信，政协民主监督不是给党和政府出难题，是帮助党和政府解难题，不是找麻烦，更不是添乱。这才是政协民主监督作为协助性监督应有的作用。

政协监督之所以协商式监督，也在于它是成事性监督，因而不同于多党制、两党制条件下的对抗性监督。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是我国各政党实行相互监督的重要平台。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确把“在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议”作为民主党派和无党派人士的民主监督的主要形式之一。人民政协要尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利，使各民主党派真正能够履行民主监督的职能。民主党派对执政的中国共产党的监督，是亲密友党之间的监督，是善意的监督，是帮助中国共产党集中力量办大事、成大事的监督，是成事性的监督，而不是败事性的监督，是补台的监督，而不是拆台的监督。这与西方国家多党制、两党制条件下在野党、反对党对执政党的对抗式监督有本质的区别。在西方国家策划的“颜色革命”影响下，国内出现了一些模糊认识和错误看法，如有的人把西方两党制、多党制奉为圭臬，觉得中国不搞多党竞选、轮流执政不能算民主制度，散布中国民主党派不以谋取执政为目的就不是真正意义上的政党的谬论。言下之意，我国民主党派只有成为反对党，利用监督形式向执政党发难，才是真正意义上的政党。对于这样的政治图谋，我们要警惕。试想一下，如果民主党派等统一战线成员不是同我们党肝胆相照、荣辱与共，而是同我们党唱不一样的调，甚至跑到我们党的对立面去了，那我国政治生活会变成什么样子？就不会有政局稳定。没有政局稳定，什么事都做不成。商以求同，协以成事，这是我们把握人民政协包括民主党派民主监督定位于“协商式监督”的一个重要原因。为此就要正确理解“批评”。人民政协的民主监督职能之所以与政治协商、参政议政职能不同，“批评”是其明显的特征。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》在多处指出了政协民主监督的“批评”方式。把握人民政协民主监督的“批评”方式，对于在政协的履职实践中把是否具有“批评”色彩作为划分出民主监督类别的标志，从而凸显出政协民主监督的实绩，有重要的操作性意义。过去人民政协的民主监督工作不是没做，而是大量地湮没在政治协商、参政议政履职活动之中，既不为人所知，更显示不出独特作用。有了民主监督的“批评”这一特殊方式，有助于增强人民政协开展民主监督的自觉性，解决实际上存在的民主监督相对弱化的问题。但是，对政协民主监督的批评方式，也不能理解成政协民主监督的唯一方式，提出批评是监督，提出不同意见、建议也是监督，这是我们经常把这三者并提的主要原因。另外，批评也不等于指责，简单地指责容易，但批评则不仅要指出问题，找出不足，也要分析产生问题的原因，还要提出改进的意见建议。在某种意义上讲，真正的批评、善意的批评是建设性的，有利于团结的，而不是破坏性的，不利于团结的。人民政协的民主监督要用好批评这个有力武器，发言说到点子上、批评点到关键处，设身处地多提建设性意见，真正显示出实效来。

政协民主监督职能弱化、实效性不强的一个重要原因是法治化程度不高。在我国社会主义监督体系中，许多监督形式都已经实现了法治化或有法律依据。如中国共产党的党内监督有《党内监督条例》党内法规，人大监督有人大常委会《监督法》，行政监督有《行政监察法》、司法监督有人大制定的各项法律法规，审计监督有《审计法》，社会监督有《宪法》第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，舆论监督没有专门的新闻法，但关于新闻舆论监督的法律规范已散见在我国的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单项条例、规章等等规范性文件之中。大体上说，这些监督都有法可依、有章可循，能够有效地规范监督主体和监督客体的权利义务，因此才能强有力地规范和约束权力的运行。然而，政协民主监督作为最高层次、最为严肃的政治监督，长期以来却缺乏相应的法律法规来规范监督主体和监督客体权利与义务。正是缺失法律法规的规范和强制，致使监督主体和监督客体丧失了监督的积极性和主动性，造成了监督行为的随意性和肤浅性，制约了民主监督作用的发挥。

推进政协民主监督法治化，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的需要。党的十八届四中全会《决定》提出“推进社会主义民主政治法治化”，这继是党的十七大提出“实现国家各项工作法治化”之后，更为具体地提出“民主政治法治化”，具有重大意义。国家各项工作法治化，显然应该包括人民政协工作的法治化。社会主义民主政治法治化，更应该包括社会主义协商民主法治化。人民政协是协商民主重要渠道和专门协商机构。推进社会主义民主政治法治化，就要推进人民政协工作法治化，包括政协民主监督的法治化。只有实现法治化的民主监督，赋予民主监督较强的约束力，才能从根本上解决民主监督职能的弱化问题，才能有力推进我国社会主义民主政治建设的进程。推进政协民主监督法治化，也有助于人民政协通过履行民主监督职能维护宪法法律权威、保证宪法法律实施。

政协民主监督法治化，与其他监督相比，有自己的特殊性。可以按照党的十八届四中全会提出的思路循序渐进地推进两件事情。一是依照“大法治”的概念制定政协民主监督规程。中国特色社会主义法治体系由五个方面的体系所构成，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系。其中第一个体系是法律规范体系，既包括法律、行政法规、地方性法规的法律体系，也包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系。照此来看，人民政协的章程及各项工作规程性制度属于社会规范体系，当然也属于法律规范体系。朱豪才曾主张，政协章程是“软法”。法律规范体系也好，软法也好，毕竟人民政协民主监督与其他有着法律法规硬性规定的监督形式是不同的。这也就是我们常讲的，人民政协民主监督既不是权力监督，也不是法律监督，而是一种柔性监督。在我国社会主义监督体系中，既要有刚性监督，也要有柔性监督，如同软实力也是实力，依法治国要与以德治国相结合一样。能够约束权力的不仅是“铁笼子”，还要有“软绳索”。人民政协的民主监督，靠的不是权力，不是法律，不是强制性，靠的是真知灼见，靠的是以理服人，靠的是社会影响力。在我国社会主义监督体系中人民政协承担具有柔性监督性质的民主监督职能，恰恰是政协监督不同凡响的地方，是人民政协能够与其他监督形式相区别发挥不可替代作用的地方。为此就有必要将制定政协民主监督规程作为人民政协工作法治化的重要方面，尽快做起来的事情。二是按照法律化的方向使政协民主监督有法可依。具体来说，首先是宪法中充实关于人民政协的表述，写上“政治协商、民主监督、参政议政职能”，使政协履行民主监督职能有宪法依据。其次是在相关法律中载入政协民主监督的法律条文，如在党内法规和行政法规中明确民主监督的具体内容和具体事项，实现政协民主监督与其他监督形式的配合协调。再次是制定政协民主监督法，赋予民主监督必要的法律效力。当然，这可能需要一个较长的历史过程。总之，只有实现有法可依、有章可循，才能切实提高政协民主监督的实效性。

注：因微信公众号格式所限，引文注释从略。

来源：张峰等著《推进协商民主广泛多层制度化发展研究》，人民出版社2021年版。