本文作者，张峰，哲学硕士。享受国务院特殊津贴专家。中央社会主义学院原副院长、教授。习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员。山东大学统一战线学博士生导师。

中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“完善人民政协专门协商机构制度”，表明了人民政协制度在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位，为充分发挥人民政协专门协商机构作用、推进国家治理体系和治理能力现代化，指明了工作重点和努力方向。深刻领会并贯彻落实党中央的这一新要求，是形成权责清晰、程序规范、运行有效的人民政协制度体系的关键所在，是新形势下把人民政协制度坚持好、把人民政协事业发展好的基本遵循。

一、深刻领会人民政协专门协商机构制度的重大创新意义

人民政协专门协商机构制度是适应人民政协作为专门协商机构的职能定位新内涵而提出来的，是中国共产党制度建设理论上的一个重大创新。具体表现为以下三点。

一是进一步把握了人民政协制度同中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的关系。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。这一点是必须明确的。但是长期以来，对这一政治制度的理解存在着一些误区。主要表现为，从这一政治制度的名称上看，容易使人将这一政治制度仅仅理解为我国各政党之间进行合作和政治协商的制度，人民政协很难全部纳入进来。而且在实践上，政治协商的两个范围政党协商和政协协商又是各自单独进行的，衔接不够，甚至没有太大的关联。的确，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民政协制度毕竟不是一种全等关系，人民政协制度有着多党合作制度不能全部涵盖的范围。如何解决这一问题，习近平总书记显示出高超的政治智慧。2014年在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，他就1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开指出：“标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。”2019年9月在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中，他又就中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开指出：“这也标志着人民政协制度正式确立。”并且强调：“70年的实践证明，人民政协制度具有多方面的独特优势。”也就是说，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民政协制度，是同时产生的，在国家政治制度体系中具有同样重要的地位。因此，2019年10月7日下发的《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》进一步明确：“人民政协制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。”

人民政协制度的客观存在是新中国成立之初就形成的，但作为国家制度的人民政协制度概念的提出却是新时代的一个创新。由此必然引出人民政协制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的关系问题。二者虽然不是全等的关系，但有着十分紧密的内在联系。单独建构作为国家制度重要组成部分的人民政协制度还会涉及到一些复杂问题，需要有一个理论探索和实践创新的过程。毕竟中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是已经载入宪法的基本政治制度，而人民政协制度确立为具有同等地位的基本政治制度，必要性如何，可行性如何，需要认真考虑。现在最需要做的，是明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本内涵主要是多党合作制度和人民政协制度两个方面。因此，党的十九届四中全会的决定以“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”为题，分别阐明加强中国特色社会主义政党制度建设，完善人民政协专门协商机构制度，这就清楚地表明这一基本政治制度是由这两个方面所构成的，进一步理顺了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同人民政协制度的关系。

二是明确了人民政协制度的主干是人民政协专门协商机构制度。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》不仅指出了人民政协制度在中国特色社会主义制度体系中的重要地位，而且对人民政协制度作出了科学的界定，这就是：“要以宪法和相关政策为依据，建立健全以政协章程为基础，以协商制度为主干，覆盖政协党的建设、履职工作、组织管理、内部运行等各方面的制度，形成权责清晰、程序规范、关系顺畅、运行有效的制度体系。”这里特别提出“以协商制度为主干”，这个协商制度就是专门协商机构制度。因此，《意见》同时强调“加强专门协商机构建设”。

人民政协专门协商机构制度之所以成为人民政协制度的主干，根本原因在于专门协商机构综合承载政协性质定位。关于人民政协的性质定位，长期以来逐步丰富为三点，即人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。（2018年新修订的《章程》是五点）在此基础上，习近平总书记又提出了人民政协是专门协商机构的新论断。这一论断的创新性意义，不在于为人民政协增加了一项性质定位，而在于“是新时代赋予人民政协职能定位的新内涵”。也就是说，人民政协发挥爱国统一战线组织作用促进广泛团结，发挥作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式作用推进多党合作，发挥国家政治生活中社会主义民主的重要形式的作用实践人民民主，基础和前提都在于发挥专门协商机构作用，舍此别的都谈不上，都有可能落空。从这个意义上说，抓住了专门协商机构这个关键，也就抓住了人民政协性质定位的“牛鼻子”，能够产生牵一发而动全身的引领动能。另外，从人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能来看，也都必须以人民政协专门协商机构为组织载体来进行。没有人民政协作为国家专门协商机构的支撑，何以开展政治协商，何能进行民主监督，何谈实施参政议政。从这个意义上说，抓住了专门协商机构这个定位，也就打通了人民政协履行职能的“主动脉”，能够起到贯通全身增强活力的统领作用。我理解，这就是把专门协商机构制度明确为人民政协制度的主干的深刻道理和重大意义所在。

三是突出了政协协商在发展社会主义协商民主中的独特地位。协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，在中国有根有源有生命力，是当代中国能够为人类政治文明作出重大贡献的中国智慧和方案，是“中国之治”的独特、独有、独到的民主形式。新中国成立以来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”。这奇迹的发生，与我们的政治优势和制度优势紧密相连，都离不开我们党创造并发展协商民主这一能够体现人民民主真谛的民主形式。新时代大力发展社会主义协商民主，必须着力发挥人民政协不可替代的重要作用。人民政协的新时代新使命，就是以强化统一战线组织功能汇聚实现中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量，以推动人民政协制度更加成熟更加定型彰显中国特色社会主义制度的优越性和先进性，以发挥专门协商机构在国家治理体系中的重要作用展现社会主义协商民主的独特优势，为实现新时代党的历史使命凝心聚力。

党的十八大以来，社会主义协商民主呈现出全面发展的新态势。一花独放不是春，百花齐放春满园。这是一种可喜的局面。但也给政协协商带来了压力和动力。人民政协如何在协商民主多渠道发展的新格局中彰显自己的独特优势和作用，成了人民政协不能不考虑的一个新问题。党中央给人民政协作了专门协商机构的新定位，实际上是赋予了政协协商更大更重要的责任。协商渠道是多种的，但专门协商机构是唯一的。中共十九届四中全会提出的“人民政协专门协商机构制度”进一步突出了这个唯一性的地位，这是一个荣誉证，更是一个责任状。既然是国家专门协商机构，就要有专门协商机构的样子，在机构专门、职能专责、能力专业上下功夫，以高质量的协商效能为其他协商渠道作出参考，为构建程序合理、环节完整的协商民主体系作出贡献。

二、切实加强人民政协专门协商机构制度建设

一般来说，制度建设体系都有宏观、中观、微观三个层面。就人民政协来讲，人民政协制度是宏观性制度，人民政协专门协商机构制度是中观性制度，是人民政协制度的组成部分。但人民政协专门协商机构制度本身又是由微观性的具体制度所组成的。这就要求我们也要把人民政协专门协商机构制度作为一个体系，建立它所包含的各项具体制度，健全政协协商的工作机制。概括起来说，主要有五个方面的具体制度。

一是关于协商内容的制度。关于政协协商的内容，以往中央也出台过文件作出规定，但多是原则性的，内容不够具体，实操性不强。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》指出：“党委和政府有关部门就有关重要决策、重要法律法规等，在政协听取相关界别委员意见建议。”就是协商内容具体化的一个新要求。应以此为指导，形成协商事项目录，作出制度化规定。在确定协商事项时要加强明显的弱项，如民主监督议题应有一定比例，以便政协三项职能大体平衡。协商内容的具体化，还表现为协商议题的提出环节，为此需要形成规范协商议题的具体制度，健全党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的工作机制。

二是关于协商形式的制度。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》提出：“完善以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会、协商座谈会、远程协商会等为重点的政协协商议政格局。”这一协商议政格局涉及到多种协商形式。其中会议协商是政协协商最常见的形式，尤其全体会议协商是政协履职的最高形式，影响力大、覆盖面广，要作为重点来加强。要形成政协会议协商的制度，统筹安排各类会议协商，使之既突出各自的特点和优势，又能相互配合互为补充，发挥整体效应。除此之外，也要对专题协商（包括全国政协双周协商座谈会）、对口协商、提案办理协商、界别协商、远程协商等形式，作出明确的具体制度规定。

三是关于协商规则的制度。没有规矩，不成方圆。协商规则是协商得以顺利进行并取得成效的重要保证。协商规则是协商原则的体现，首先要坚持协商于决策之前和决策实施之中的原则，坚持和完善党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，明确规定需要政协协商的事项必须经政协协商后提交决策实施。而且协商计划的执行要有刚性，避免协商的随意性。协商规则是落实协商成果的保证，为使政协协商成果能够真正运用于党委和政府决策，还要建立协商成果办理、采纳、反馈、督查、考核等环节的制度，做好协商成果转化工作。协商规则是协商程序运行的规范，为使政协协商的各个环节合理有序，需要制定关于政协协商工作规则的制度，对协商的参加范围、议事规则、基本程序、交流方式等作出规定。在这些环节中，特别要抓好协商互动环节。习近平总书记曾指出：“协商中不要各说各话、流于形式，要有互动、有商量，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。”这一要求需要通过制定关于协商规则的制度来落实。

四是关于协商文化的制度。协商文化是协商活动的精神支柱，是协商氛围的精神动力。长期以来，人民政协传承中华民族天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，弘扬我们党“团结——批评——团结”的优良传统，培育出与时代和任务相适应的中国特色社会主义协商文化。概括起来，主要是：相互尊重、平等协商，遵循规则、有序协商，体谅包容、真诚协商。为了使这种协商文化在政协协商中得以坚持和弘扬，有必要建立这方面的工作制度，营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。

五是关于协商能力的制度。协商能力是人民政协发挥专门协商机构作用的本领基础。要紧紧围绕习近平总书记提出的四种能力建立健全各项制度。政治把握能力的核心问题是坚定理想信念、增进政治共识，学会运用党的创新理论分析判断形势、研究解决问题。为此就需要建立人民政协学习制度体系，重点是习近平新时代中国特色社会主义思想学习座谈会制度。调查研究能力是人民政协行使话语权、提出高质量意见建议的前提。要按照习近平总书记所要求的，不搞“蜻蜓点水”式调研、“钦差”式调研、自主性差的“被调研”、“嫌贫爱富”式调研，而是要真正把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上。为此就需要建立加强和改进政协调查研究工作制度，加强调研基地建设。联系群众能力，重在发挥人民政协作为党和政府联系各界群众的作用，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道。为此就需要建立政协密切联系各界群众的工作制度，将群众多元化诉求表达纳入理性化程序化轨道。合作共事能力的根本性问题是人民政协的作风建设，是民主协商、平等议事的工作原则的体现。为此就需要建立健全关于加强人民政协作风建设方面的制度，强化党员委员做好党的统战工作和群众工作的责任担当。提高协商能力，还要用好政协内外两种人才资源。为此就需要建立具有政协特色的应用型智库和参政议政人才库制度。

三、完善党对人民政协工作全面领导的制度

坚持党对人民政协工作的全面领导，是新时代做好人民政协工作、发挥人民政协专门协商机构作用的根本保证。中共十九届四中全会的一个突出亮点，是明确提出“坚持和完善党的领导制度体系”，将其作为国家根本领导制度，强调其统领地位。其中一项具体制度是健全党的全面领导制度，提出：“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。”就人民政协来说，主要是两个方面。

一是党对政协组织实施领导的制度。包括：中共党委常委会会议定期听取政协党组工作、政协常务委员会工作汇报制度；严格执行重大问题向中共党委请示报告制度；每届党委召开一次政协工作会议制度；党委主要负责同志参加政协重要会议、带头做党的统战工作、带头广交深交党外朋友等制度。

二是政协党的建设制度。其中排第一位的是政协党组工作制度，健全政协党组、机关党组和专门委员会分党组工作规则，强化政协党组所肩负的实现党对人民政协领导的政治责任。按照中央办公厅《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》的要求，政协系统党的建设还涉及到一些具体的工作制度，如建立党员委员参加双重组织生活制度，党组成员联系界别、党员委员联系党外委员制度，党员常委履职建言点评制度，党的建设工作专题会议制度等。这些具体制度都是实现党对人民政协全面而有效领导的体现。

最后，需要着重指出的是，制度的生命力在于执行。具体制度的制定只是解决了“制度虚化”问题，而制度的执行则是要防止“破窗效应”。再完善的制度如果不落实，也会成为一纸空文。因此，要坚持制度面前人人平等、制度约束没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。人民政协要积极引导广大政协委员、政协机关工作人员特别是“关键少数”的领导干部牢固树立制度意识，增强纪律观念，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。只有这样，人民政协专门协商机构制度才能牢固树立起来，并且转化为人民政协在国家治理第一线的巨大效能。

*本文的压缩修改版曾作为中国人民政协理论研究会第三届常务理事会第二次（扩大）会议暨专题理论研讨会的大会发言。

*本文刊登于《理论研究》2019年第4期

编辑：范丹丹

责任编辑：蒋锐